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  【摘 要】淡水河系是一条治理权与管理权分属台湾不同层级政府的跨域河川,但制度缺陷并未埋没其治理成效。基于大量文献分析和深度访谈发现,淡水河治理成效是多元主体协商合作的创造性成果。具体来说,上级政府扮演着“领航者”角色,制定大政方针、法规制度规范地方政府和公民的行为,并为具体治理项目提供资金支持;地方政府则是政策的“执行者”,创造性执行上级政府的规定,并为利益相关者搭建协商平台;而公民社会更多地扮演“监督者”角色,自发成立河川巡守队协助政府,同时也监督政府的治理行为。

  【关键词】跨域治理;一元治理;多元治理;协商民主

一、研究对象及问题提出

  大约三万年前,源自桃园市入海的大汉溪与基隆入海的基隆河改道流进台北盆地,汇合形成淡水河流域。流域内包括淡水河本流、大汉溪、新店溪、基隆河、三峡河、景美溪及其支流。经统计淡水河流域横跨台北市、新北市(原台北县)桃园市(原桃园县)、基隆市、新竹及宜兰县六个行政区的45个乡镇目前供水区域人口897万人约占全台人口1/3,故淡水河流域为政府施政重点区域之一[1]。由于承担了大量人口的家庭污水和工业污水,淡水河存在一系列环境问题,如大汉溪上游的石门水库,暴雨时易引起泥沙淤积;新店溪流经新店、中和、永和等人口密集区,家庭生活污水是新店溪的主要污染;基隆河上游地区发达的观光旅游业在一定程度上对河流造成污染;本流处于赶潮河段,涨潮与退潮的潮差有时可达三米,造成淤积很严重,此外,本流处于下游,受到上游新北市工业废水的影响较大。面对如此严重的环境污染,台湾当局采取多种办法治理淡水河,“行政院环保署”淡水河流域近30(1979-2009)水质监测结果报告显示,2009年河川污染指标为30年最低,水质最佳[2]。

  精省后依照行政主管机关2000年规定,其流经台北市河段,治理管理权都属台北市政府,而流经基隆市、新北市、桃园市辖区,其治理权属于第十河川局,按河川管理办法第3条第5至第8款及第10款之河川管理事项,分别委托该县市政府管理[3]。因此,淡水河陷入管理权和治理权分散,事权难以统一的窘境。加之,水利事业包含了防洪排水、河川教育、水资源保护区开发、水源调节、水库集水区管理等事务,涉及层面十分广泛,水利事权分属为水利主管机关、目的事业主管机关以及目的事业单位这三类[4]。

  由此看来,淡水河流域的治理属多个行为主体的跨域合作,这些合作包括上级政府与下级政府之间的垂直互动,地方与地方政府之间或不同政府部门之间的水平合作,以及政府部门与公民社会之间的网状合作。按常理推断,合作过程中因牵涉主体过多,便会出现相互推诿,无人负责,进而影响合作成效。但淡水河的实际治理状况无疑是成功的,也就是说淡水河治理权与管理权的分离并未影响其治理成效。基于此,本研究旨在找出这一奇怪现象背后的成因,考察不同行为主体在不同历史阶段所形成的权力结构关系。

二、淡水河治理历史检视及治理困境

  (一)淡水河治理历史检视

  从历史制度出发,对淡水河流域治理进行纵向8历史检视,来理解台湾淡水河治理的发展过程,以厘清是哪些因素导致了政府治理理念的转变?以及各利益相关者在流域治理过程中是如何进利益博弈?Pierre&Peters建议可通过两种观点思考政府在治理过程中的角色,一是视政府为影响治理过程的众多因素之一,二是考察治理理念的发展是怎样改变了政府的权力与执政能力[5],本文从后者切入,通过梳理淡水河治理的三个时期,希冀找出是什么因素影响了政府在不同时期的治理行为。

  1.政府一元治理时期(1972-1986)

  早期台湾当局为追求经济发展的行为造成了水资源严重破坏,政府不得不通过调整行政组织及相关法规等方式来改善淡水河的污染状况。在那个经济、科技发展挂帅的时代,环境议题不为人所重视,加上当时社会禁忌未开,河流治理并未成为大众讨论的焦点,因此治理主体单一。

  1972年完成“台北区卫生下水道纲要计划”,将区域内的家庭及工业废水沿基隆河、新店溪及大汉溪的污水管汇集至淡水河口经初级处理后海放,以达到改善环境卫生及防治河川污染的双重目的;在组织建设方面,台湾当局于1971年成立行政当局卫生署及其下属单位环境卫生处,掌管有关公共卫生设施、公共场所及食品加工厂之卫生指导及监督事项。1981年以后,台湾行政当局鉴于环境公害问题严重,成立环境保护局,掌管空气污染、水污染、环境卫生及交通噪音管制、环境影响评估及毒物管制等业务,并成立南区环境保护监视中心,执行全台湾公害防治业务。另外,行政会议成立“环境保护小组”,负责环境保护政策制定、环境保护实施方案、经济社会建设部门有关环保专业计划之协调、审议、推动及考核。[6]在立法方面,1972年第一部环境法律“饮用水管理条例”诞生还有诸如“水污染防治法”、“下水道法”等也相继颁布。[7]

  总之,本阶段流域治理的主体比较单一,主要由政府主导,民众或社会团体参与的管道与机会几乎没有。尽管在1981年以后有体制外零星的反抗运动,就整体而言,只能透过草根性的抗争活动。虽有许多环境管制法令形成,但仅具简单雏型。这时期淡水河流域治理事务主要体现在下水道接管、新建污水处理厂及截留设施[8]。

  2.戒严后制度化时期(1987-1999)

  19877月台湾当局宣布解除戒严令,威权统治时代开始迈向自由化和民主化,民众环保意识逐渐抬头,对环境质量的要求日益提升,台湾当局乃运用“环境保护与经济发展兼筹并顾”的政策,19888月成立台湾最高环境保护事务主管机关,台湾省也提升为环境保护处,县市政府则设立环境保护局,以强化其执行能力,其重要任务是推动环境法律的更新。当时的官员认为,环境纠纷可以透过台湾当局主导的制度设计来消解,而不需采用社会动员的方式,因此当局制定了一系列环境法规。1988年“废弃物清理法”修正通过;1989年“野生动物保育法”制定;1991年“水污染防制法”修正通过;1992年“空气污染防制法”与“噪音管制法”修正通过;“公害纠纷处理法”制定。1988年提出了“淡水河系污染整治计划先期工程”,在分流制污水下水道尚未完全普及前,配合兴建截流设施将晴天污水截入污水干管,经民生、迪化、八里污水处理厂处理后进行再利用或排入河川。但先期工程在推动过程中,因遭遇诸多政治性、行政性、技术性及民众抗争等困难无法如期完成,因此环保部门特于1994年办理“淡水河系污染整治实施方案检讨”工作,加强化粪池清理,提升污水下水道用户接管率达台北市38%,新北市8%,并开启高污染负荷截流站。随着报禁和党禁的解除,民主政治开始朝向多元发展,台湾环境保护事务的最高行政机关修编“环境保护署法规建制计划说明书”,说明书规定了民众参与原则,使民众适时参与决策过程及环境议题的决定,调和利益冲突及信息公开,协商合作原则,妥善运用民间力量处理环保问题,这些规定表明了技术官僚式环境治理路线(秉持科学及法律可以取代政治参与的信念)逐渐被打破尤其是1994年“环境影响评估法”的通过,环境政策出现了部分开放和局部参与的空间,1994年“野生动物保育法”即邀请环保团体、专家学者、政治任务及地方民众等多元主体参与讨论,拓宽了参与管道。[9]

  3.多元主体参与时期(2000年—现在)

  20005月台湾民主进步党上台执政台湾政局形成了“泛绿”与“泛蓝”两大阵营,民进党成为能影响国民党的大党。为落实所谓“宪法”增修条文关于经济及科学发展,应与环境生态保护统筹兼顾,200212月台湾地区公布施行“环境基本法”,地方环境保护计划取得法源依据,对淡水河流域的治理起了重大促进作用。2002年环境基本法施行后,许多相关的环保法规陆续制定,这时候颁布的与淡水河治理相关的有:2003年“水土保持法”(主管单位台湾农业主管部门)、2004年的“动物保护法”(主管单位台湾农业主管部门)、2003年“土石采取法”(主管单位台湾经济主管部门)、2004年“森林法”(主管单位台湾农业主管部门)、2007年“野生动物保护法”(主管单位台湾农业主管部门)、2007年“下水道法”(主管单位台湾内政主管部门)。

  纵观这时期的环保政策,明显在立法或政策数量及质量上远多于前两个阶段,且民众参与的管道与机会增加,逐渐呈现出治理主体多元化的特点。这期间除了上级政府的制度设计外,地方政府之间的水平合作也迈出了重要的一步。2011810前台北市长郝龙斌与新北市长朱立伦,在关渡码头大河之恋皇后号船上,共同主持“淡水河流域管理委员会”(可以简称为“淡管会”)的成立大会,此合作平台在淡水河治理中扮演着重要角色,后文将重点介绍。

  (二)淡水河治理困境分析

  纵观淡水河三个时期的治理历史,可发现政府治理行为和治理理念与台湾地区民主化进程息息相关,前者深受后者的影响。在参与主体方面,在淡水河治理初期,治理主体单一,随着1987年戒严和2000年政党轮替,民主化理念的引入让河流治理的机关日益多样化,越来越多的政府参与到治理中(如环保机关、水利主管机关等上级政府,以及新北市、基隆市、桃园市等地方政府),更为重要的是将公民参与纳入到淡水河治理体系。但淡水河治理也遭遇了各种各样的问题,现就水利机关职权、组织协调和相关法令这三方面如何影响淡水河治理的成效作考察,试图找出治理问题症结所在。之所以选取这三方面考察在于它们既是这些年来一直影响淡水河治理成效的客观因素,也是后文所提治理机制建立的基础。

  1.水利机关职权分散

  第一,水利主管机关。20011月修正公布的水利法规定,水利主管机关的最高权力单位为经济部、在直辖市为直辖市政府,在县市为县市政府。在最高权力机关方面,198612,经济部将原经济部水利司及水资源统一规划委员会整合为水资源局,管理整体水利政策及法规的拟定、水利事业的监督与协调及水资源的统筹调配等事项。第二,水利目的事业主管机关。流域管理事项相当繁杂,包括水资源开发利用管理、环境保护、林地及坡地保育、土地管制等,因此除了上述经济部执行外,依目的事业的兴办内容不同分别属于内政部、交通部、农委会、环保署等机关。第三,水利目的事业单位。水利事业可按用途分为家用及公共用水、农业用水、水力用水、工业用水、水运及其他等用途,目前台湾规模较大且重要的水利目的事业单位有农田水利会、台湾省自来水公司与台北自来水事业处、台湾电力公司、水库管理单位等。依水利法第63条规定,目的事业单位兴办目的事业涉及水利时,应征得水利主管机关同意。由于各行政部门的官僚习气,特别是割据主义趋势,各部门机关都依据自己的法令,零零散散地推行行政事务,造成在达成目标过程中难以协调淡水河流域治理分工不可谓不细,涉及的机关众多。

  现以台湾下水道为例,早年下水道接管率很低,市民将生活污水直接排入河流,造成水质的破坏。为改善这一格局,台湾有两种下水道系统,一种是污水下水道,收民生废污水,经过处理后才被排入河流。一种是雨水下水道,暴雨或降雨从雨水下水道进入河川,那些没有接管污水下水道、也没有做截流的家户则将污水排进侧沟,利用雨水下水道的系统来处理生活污水。这两套下水道系统可以说是治理分工专业化,专业化的差异和目标不一致,皆会造成协调上的障碍。对此,台北市政府工务局Z科长深表赞同

  “治水这一块有分为内水和外水,我们讲的河川治理就是外水,属于水利署;内涝是属于下水道排水那一块,是属于营建署,这两块是切开的。一条河流从上游到下游因为分工而涉及到了很多机关,比如说林务局、农委会、水利署、内水又是营建署,它每一段都有一个管理单位,每个单位相互掣肘,这就是为什么淡水河治理起来这么困难的原因啦。”(调研录音资料Rzky20140618p其中R表示录音,后三个字母为受访者称呼,八位数为访谈日期,p表示下午。编码方式不同,a表示上午)

  2.组织协调多方受阻

  从政策执行的角度而言,跨域合作是利益相关者在相互关联的结构中进行的。由于合作过程中涉及的互动者相当多,在执行合作时候可能受制于“联合行动的复杂性[10]”的影响,纵然是在合作主体认同政策目标和理念的情形下,也可能产生步调不一、合作成效不佳的影响。Charles.E.Lindblom也认为“组织结构会影响政策执行的成功,例如缺乏足够的行政资源,如人员、经费、时间的适当性与能力”[11],可见资源在政策执行中的重大作用,而影响淡水河治理成效的资源因素分为经费与人员两方面。

  第一,经费支出方面。淡水河的整治是1987年经台湾行政主管部门会议核定,重申整治的决心。在经费方面,根据“环境保护年鉴”1988年至011994年这几年的分配状况,台北市的环保经费比较宽裕,新北市相较于台北市差距悬殊,两者环保经费比约为四比一。若依“台湾地区环保经费分配数”来看,每平方公里环保经费台北市约为新北市的二倍,在河面垃圾清理问题上,台北市每年有编两千万台币的垃圾清理预算,新北市每年只编了200万台币的垃圾清理费,这也是经费支出不平衡的地方,又如淡水河流域整体治理2012年至2015年纲要计划该计划近期所需经费732亿台币台北市政府投入181亿台币新北市政府投入不到85亿台币,可见两市经费支出比例悬殊较大。整体来看台北市经费分配比新北市高出很多,如此悬殊的资源分配不利于组织间协调,兴建与整治速度必然不一,未能同步实施的结果是,污染物不断排放,而新北市环保经费已然有限,若全力投入淡水河治理,势必超出自己能力所及范围,影响其他业务的推行[12]。

  第二,在人员配备方面。头重脚轻、将多兵寡是环保人员分配最佳写照,各级环保人员从台湾当局到地方政府的人员分配呈倒三角之势,策划督导人多,而实际负责执行的人少。1994年台湾环境保护年鉴的统计,台湾各环保人员正式编制,台湾当局环保署629省环保处332台北市316其中最大的新北市却只有102[13]。地方环保人力不足且分配不均,1993年度台北市与新北市环保职员与水污染防治人员分配统计可以看出台北市环保职员是新北市的3从事水污染防治人员约为15,可见台北市与新北市人力分配方面的差异如此之大。新北市的污染程度不亚于台北市,但台北市的人力却是新北市的15,这样的人力分配明显不合理且不利于合作的推展。

  由于台北市与新北市、基隆市等县市经济发展水平程度不同,意味着不同的利益诉求,也意味着合作利益分配和成本分摊也是不均衡的。鉴于台北市与新北市等县市在经费支出和人员配备上的投入差异,在缺乏合理的选择性激励手段的情况下,合作利益分配和成本分摊的不均衡会使台北市失去合作的兴趣和动力,阻碍淡水河流域的执行进展。

  3.相关法令众多紊乱

  淡水河流域的上级主管机关制定总体法规政策,“水利法”,以及由水利法衍生出来的“河川管理办法”或“区域管理排水办法”,整个治理部分都是遵循这个法规,原则上以上级政府施政重点为主轴的政策推展较易于推行,地方政府则可在地方自治范畴作相关的计划。如此一来,造成现行有关流域管理的法规众多,“水利法”、“自来水法”、“农田水利会组织通则”、“河川管理办法”、“饮用水管理条例”、“山坡地保育利用条例”、“水污染防治法”等,如此紊乱的法规必然存在诸多漏洞,让淡水河治理陷入困境,主要表现在以下两方面:

  第一,法令缺失。在规划新店溪和景美溪汇流段,该段的高滩地在1997年被台湾地区水利主管部门水利规划试验所规划成高规格堤防特区,其大部分隶属台北市政府的辖区,理应由台北市政府征收,但征收面积约24公顷花费约30亿,虽台北市政府较有钱,亦不易克服财政问题。上级主管部门数次与台北市政府协商,台北市政府觉得上级政府应发挥公权力,取消高规格堤防特区规划,将该高滩地留于河川区域中,如此亦不须征收,因此招致该高滩地上地主抗争,使得靠近右岸有防洪缺口,415公尺的堤防亦无法施作,这便是相法令配套没跟上,造成中央政府与地方政府权责不明,故应完善相关法令配套,否则日后会常发生类似问题。

  第二,法令交错。淡水河流域从上游到下游涉及众多事权单位,如水资源开发与管理属于水利法管理范畴;水资源利用由于牵涉到台湾地区水利主管部门和农业委员会两个权力机关,则参照自来水法和农田水利会组织通则,一事项由两个机关、两种法规来管理;水污染防治属于环境保护署,而这个机关却用了水污染防制法、海洋污染防治法来管理,这么多法令和机关的交错,对治理成效有一定影响,正如台湾地区水利主管部门北区水资源局L先生所言

  “石门水库营运迄今已40几年,北水局集水区在管理面遭遇的最大问题就是土地利用以及与地方政府或环保机关间的协调。当北水局发现违规行为时,由于没有处理权,只能举报再由地方政府取缔开罚单,这造成了治理效率低下,治水应该要有一致性、连续性,但各个法会交错、不同法令给治理带来了困难(调研录音资料Rzzy20140612a)

三、以多元治理模式

  解析淡水河跨域治理尽管淡水河流域的治理遭遇了上文种种困境,但淡水河的水质却得到了极大改善,下文试图从三方面厘清近年来淡水河流域治理的过程和机制。第一,考察在台湾当局与其地方政府间的垂直合作中,权责关系是如何调整,两者间的关系又如何从指挥监督转变为合作伙伴。第二,探究与淡水河相关的几个地方政府是如何进行功能整合,他们又是如何规避本位主义而进行水平协作。第三,探索各级政府如何将公民参与纳入到淡水河的治理机制,民众环保意识的觉醒对政府的施政行为又起到怎样的制衡约束作用。

  (一)上级政府与下级政府垂直合作

  1.关系转变:指挥监督到伙伴

  合作早期,台湾环境治理的政策执行过程是由上而下,即科层制控制政策制定的主导权,呈现上下从属关系,上层负责设计与规划决策,下层则负责实现政策目标及贯彻执政者的意志。到了二十世纪九十年代后期,政策执行才逐渐转向由下而上的模式,上级制定的要求基本上只是对执行者的一种忠告,基层的执行者才是决定政策目标是否能够被实现的主体[14]。当然,台湾当局与其下级政府间的关系转变也得益于以下一系列政策的出台。

  20025台湾行政主管机关成立任务编组“行政机关组织改造委员会”,由行政机关知名人士担任主任委员,并成立“台湾当局地方伙伴关系小组”,主要政策目标一方面在于地方化,即上级政府业务下放,另一方面在于健全地方政府职能及组织,基于“地方能做的,上级政府不做”的原则,检讨上下级政府关系并尽量将业务下放地方,同时从钱、权、人、责等四个层面提升地方政府自治能量[15]。此外,行政主管机关2006年的施政文件第六项“持续推动政府改造、建立廉能政府、强化台湾地区与地方伙伴关系”中,可窥探这一变化趋势。随后,行政主管机关又召开“台湾经济永续发展会议”,就台湾地区与地方政府间的业务联系及沟通、厘清上级与地方权责及调整角色、上级政府对于地方政府间的合作事项给予支持。由此可知,即便台湾上级政府与地方政府关系在体制上依旧维持传统的上下关系,但实质上内涵却已随环境而变动,地方政府被赋予了更多权利以及相应的责任。

  2.合作方法:工程与资源分工

  合作上下级政府之间的合作主要体现在工程分工合作以及资源分工合作。在整治工程合作方面,工程规划及所依相关法令都由上级主管机关一手统筹,其余相关地方政府配合其他较细节的项目与监督工程的执行。水利主管机关在工程设计上有全局治理的思维,做好整体布局,而地方政府从治理和管理不同层面对淡水河进行合力治理。在经费来源上,地方政府就某一议题整理成计划以及其所需经费上报给其上级政府经济部、环保署或内政部这些主管机关,主管机关经过一系列考察核实,将款拨给其执行机关,如第十河川局。第十河川局再将钱拨给新北市、基隆市这些地方政府。查阅往年计划亦是如此,1964年“台北地区防洪计划”经济主管部门总投资1141亿台币,1991年动工的“基隆河截弯取直整治计划工程”获得上级政府拨款437亿9725万台币行政主管机关于20025月核实办理“基隆河整体治理计划”该计划前期2003年开始经费共计316亿台币瑏瑦。由此可见,上下级政府的关系也不再是地方完全听命于台湾当局,地方政府有其相对的自主权。这正如在台北市政府工作的L先生以及新北市政府的Y小姐所言

  “台湾当局及地方政府的具体权责关系,其实一直以来,我都认为上面扮演着研究拟订大政策大原则方向,然后制定法律,交由地方政府一起配合施行,“湿地保育法”,还有目前正在草拟的“再生水资源发展条例草案”等很多法令,当法令制定公布后,各县市政府就会配合推动,然后依“地方自治法”再制定自己的自治规则、行政规则等,据以遵守执行;主管机关成立沟通平台及定期考核各县市政府执行成果。基本上,政府部门之间的沟通不会太有问题。”(调研录音资料Rlyj20140328P)

  3.水库案例:从上至下通力协商

  由于早年很多泥沙被带进了库区,所以石门水库淤积很严重。石门水库的责权机关北区水资源局,利用台风时期上游来水量较大这一特点来进行水利排沙,把一些库里的淤积往下排放。但水库排沙的工作造成了很多鱼类的死亡,地方政府发现这种排沙让河流淤积更严重,认为北区水资源局政府把挖沙的成本转移到了地方政府,下文将透过石门水库问题的解决,来阐释上级政府与其地方政府合作模式的变化。

  首先,地方政府将这一问题放到了“淡水河管理委员会”这个平台上来讨论,台北市、新北市希望水利主管机关北区水资源局(以下称“北水局”)能够提供具体的佐证资料以厘清外界的疑虑,建议水利主管机关加强河川泥沙检测及分析,并整合上级环保部门及地方政府保护局对于河川悬浮固体物的监测值,研析较佳的排沙机制以降低对下游环境的冲击,并请台湾环境保护事务最高行政机关考虑是否介入协调。

  随后,为回应决议内容,北水局持续办理“石门水库排洪减淤操作对下游河道泥沙浓度与底床冲淤影响及改善方案研究”与“石门水库排洪减淤操作对下游生态影响及改善方案研究”两委办计划进行相关研究与探讨,进行了水库排洪减淤操作敏感的河流与湿地生物选定及调查、对石门水库下游河道水质背景资料调查分析及石门水库下游河道全程水质采样检测包括悬浮固体浓度、水色等一系列项目。随后召开两委办计划审查会议,邀请新北市政府、台北市政府派员出席会议并提供宝贵意见。

  台北市政府环保局持续关注及检测河川水质,以了解水库排沙对下游水质可能产生的影响;新北市政府环保局提供20131月至20143月大汉溪悬浮固体物的监测统计表资料;台湾环境保护事务最高行政机关针对此案进行协调,2013515日召开“淡水河系污染整治计划工作小组第25次会议”即针对“石门水库绕库排沙计划对大汉溪水质的影响”请“北水局”提出说明20137月中下旬石门水库排沙后81日立即召开“石门水库排沙措施后续影响研商会”,邀请北水局及各地方政府进行商讨;又于20131223日召开“淡水河系水环境优化远景联系会报工作小组第26次会议”,再次针对石门水库排沙问题,请北水局在进行水质模拟时纳入评估,以减少不必要的纷争,对石门水库排沙放流的时机及频率、排沙预警咨询于事前应公开以便让下游受影响的相关单位或民众知晓[17]。

  最后,在上级环保机关介入调解后,北水局调整了石门水库泄洪排沙相关机制并在淡管会第6次委员会议上作出以下说明:第一,为达成下游稳定供水及石门水库永续经营目标,本局于开启排沙隧道前,将与台水公司十二区处确认台北市北水处及三峡河有丰裕水量,可支援供水条件下,才进行排沙操作工作。第二,未来开启排沙隧道时,配合水利规划试验所提供的泥沙运移检测资料,参考淡大、台大及逢甲等协力团队所提供的上游降雨径流预报及下游至出海口相关河道泥沙变迁等咨询,作更恰当的操作。第三,根据苏力及潭美飓风经验,未来排沙时将考虑浑水潭及水库水量情形,并配合台水公司尽量避开尖峰时段。第四,每日2200时进行排沙操作,本局于操作前两小时,2000预先告知,以便台水公司预留应变所需操作人力,届时本局开启排沙隧道并同时进行后池放空排淤,台水公司十二区处于隔日1时前停止取水,并开启鸢山堰闸门同步放空排淤,以增加排淤蓄水清效率[18]。

  检视石门水库泄洪排沙措施对新北市辖区内淡水河流域水质影响及应对行为,笔者发现在淡水河治理过程中因为不同利益出现争议是正常的,如何解决争议很关键。这是一个地方政府积极反应并邀请相关上级机关及专家学者介入,有效地解决了上级政府与下级政府之间的争议,是上游到下游合作治理的成功案例,也是如今淡水河治理过程中,上级政府与下级政府合作模式的一个缩影。在访谈时,新北市政府水利局Y小姐针对此案也表达了自己的看法

  “上级政府利用自己的一些权力对河流进行检测算是一个对大家都比较公正的做法,像现在这个情况相较于以前是有很大的改善。以前没有“淡管会”,上级只管放自己的沙,地方政府怎么样是地方政府的事。如今,我们反映出来的状况和现象他们听到了,他们也提出了相应的解决方案。而且他们也承诺,让地方政府有知情权,另外关于它操作的一些绩效,台湾水利主管机关也会在这个会上作一些报告,让地方政府也可以站在自己的角度回馈一些意见给他,我想这就是一个比较好的互动的模式。”(调研录音资料Rylh20140620p)

  (二)台北市、新北市政府水平合作

  地方政府作为辖区代表,理应承担处理地方公共事务的责任,但当地方政府面对复杂多元的公共服务需求时,本身的人力及有限资源可能均不足以满足民众的需求,同时在整个政府体系财源受限,在指望获得上级经费支援无望的情况下,寻求区域间或跨地方政府间的合作,便成为重要的策略选择。合作关系强调政府间功能调整和结盟,不同于许多革新政策常涉及规模或结构变动,如组织精简。希冀在无立即负面影响,又可共同承担问题压力且又具有潜在利益的诱导下,跨地方政府合作实属一举多得的良策。[19]

  1.合作平台:淡水河管理委员会

  201023日台湾有关文件增订“地方制度法”第二十四条之一,关于跨区域合作相关事务办理作了规定:“直辖市、()()为处理跨区域自治事务、促进区域资源之利用或增进区域居民之福祉,得与其他直辖市、()()成立区域合作组织、订定协议、行政契约或以其他方式合作,并报共同上级业务主管机关备查”。[20]基于此规定,2011810前台北市长郝龙斌与新北市长朱立伦,为加强协调整合淡水河流域之治理与管理及河川区域之水污染防治事宜,特于台湾当局成立淡水河流域专责管理机关前筹设“淡水河流域管理委员会”(以下简称“淡管会”)

  “淡管会”设置委员25~29,共同召集人由台北市与新北市副市长兼任,其他委员包括台北市代表、新北市代表、其他机关代表,由各单位派()员兼之,加上来自防洪排水、水土保持、坡地防灾、跨域及水环境治理、水资源及环境保护、国土规划与都市发展等专业领域的学者专家6~10。[21]“淡管会”主要任务有两项:第一,从法制、预算、业务、组织与人力面评估及推动成立淡水河流域专责管理机关。第二,在淡水河流域专责管理机关成立前,在政策面与执行面协调流域治理与管理、河川区域水污染防治及其他相关事项。该组织主要在于强化淡水河流域管理上之跨域整合与协调,并且推动未来台湾当局成立淡水河流域专责管理机关,属于过渡与暂时性组织,业务功能则将聚焦于水土保持、环境保护、污水处理、营建或水利管理等项核心问题,进而与上级政府(如环保主管机关、农业主管机关、水利主管机关、建设主管机关等)、其他地方政府(如基隆市桃园市或新竹县等淡水河流域的上游县市)以及学者专家共同研究与执行处理

  2.会议协商合作机制

  截止笔者访谈时,淡水河管理委员会成立至今共召开了9次工作小组会议和6次委员会议。工作小组会议是由台北市、新北市的主任秘书,即副召集人支持召开,先行探讨议题是否可行,议题可行就由两市副市长共同主持并邀请相关政界人士参与,对各议题进行裁示。关于会前,“淡管会”会前由两市召开工作小组会议,工作小组有其幕僚单位,两市各机关视需要提报相关议题或合作方案,双方找来相关机关针对这些议题把有歧义或有待处理的问题讲出来,然后做成幕僚意见经过两市在工作小组会议上的讨论,可行的议题就被放到了委员会议上。相较于工作会议,委员会议显得非常正式,由两个副市长共同支持,也会邀集辖区内的相关专家、政界人士与会商谈。会议主要分为报告事项、讨论事项、临时动议这三部分,报告事项通常对上一次委员会议议决事项办理情况的一个交代说明,让与会人员有知晓权,也是对事情执行情况的一个追踪观察;讨论事项是对需要合作的决策的一个讨论商定;临时动议是双方看看还有哪些问题是可以做进一步的合作的,下一次再做进一步的探讨。

  “淡管会”成立至今,台北市、新北市利用这一平台达成了多面向的合作。但合作过程中,也遇到了一些困难,如两市行政首长会因为各自的施政要点不同,以至于不能同步进行一些工作。此外,当合作问题牵涉到两边市民的不同想法时,合作也不容易促成,如道路或桥梁的衔接,并不是首长愿意两边就谈得成,因为每个市长后面都有他的民意压力,能促成双边的合作一定是双方的民意代表、市民或者首长都有共识。总之,经过两市不断摩擦、不断协商,双北在推展污水下水道系统、合作捞除河面漂流物、联合稽查流域污染源、美化桥梁景观照明等方面取得了丰硕成果[22]。

  3.与其他县市合作案例

  为弄清淡水河流域治理中的水平合作机制,下文将以新北市与桃园市的合作为例。十八份坑溪是淡水河的一个支流,遭弃置大量废弃物,时有遇雨冲刷产生污水污染其水体水质,且有废弃物崩落堵塞河道影响排洪功能的情形。20129月起新北市政府数次函请桃园县政府速将废弃物全数清除,以避免遇雨造成的水体污染、河道堵塞及环境卫生等问题危机下游居民财产安全[23]。201372日召开的2013年第一次工作小组会议上,新北市将桃园县的污染纳入讨论项第二案,请桃园县(现桃园市)政府清除所辖区域十八份坑溪上游遭弃置的大量垃圾、污泥、营建废弃物等,以维护该流域的河道安全、水体水质及环境卫生。

  经上次小组会议的提议,双方会后进行了协商。并于2013725日召开了淡管会第4次委员会议。在此次会议上,新北市政府环境保护局在会议报告案中对桃源县政府目前所为进行如下说明:针对上游的废弃物部分,201212月采取紧急应变措施,针对弃置污泥区域覆盖不透水帆布,以防止雨水冲刷造成污染溪水的事情发生,并定期派工作人员前往巡查。针对机场捷运A7站公共征收范围内发现既有废弃物土地,桃源县请内政主管机关快速妥善清理该区域既有废弃物,并针对各工区加强营建工程及径流废水管理的稽查工作。新北市环保局于2013718日会同桃源县环保局、内政主管机关土地重划工程处、新北市新莊区公所等单位进行会勘,对桃园县前阶段工作作出回应。桃源县政府表示,将针对所提要求提出规划处理方式及期程,另请农业局及水利局就坡地稳定、保育及河川治理等妥善处理。[24]

  通过对新北市与桃园县的合作案例,笔者观察到在淡水河治理过程中,虽然各利益相关者都有不同的利益考量,在遇到一些争议性的问题时,多方经过不停协商后也解决问题,这一过程体现了民主化进程不断向前发展。在委员会议上,没有上级政府的命令、压倒一切的行政干预,有的只是多方行动者出于为双方市民好的意图而结成了伙伴关系,是政府执政方式的一个改变。虽然“淡管会”只是一个任务编组,无独立预算及人员编制,仍依靠各机关首长的共识协调相关权责机关解决问题,对行为主体也不具有法律约束力,有其不稳定性,但在上级主管机关成立专责机关前,两市主动成立“淡管会”为这些地方政府解决淡水河流域治理事务提供了一个讨论平台,实乃一种进步。另一方面,2011年“淡管会”成立至今并未因201411月“九合一”选举随之而来的行政首长更迭而终止,由此可见,地方政府间已建立起了基本的信任关系,也足以见得这一治理模式在跨域问题上的适用价值。

  (三)各级政府与公民社会网状合作

  1.政府执政由铁腕到柔情

  经过1987年“戒严”和2000年“政党轮替”,台湾淡水河流域治理逐渐从威权统治走向民主化,民众在一定程度上有决定自己事务的权力。由于民众参与机制的建立是推动地区公共事务必不可少的要素,是地区进步与否的重要标志,因此政府有义务提供良好的参与管道,鼓励民众热心参与公共事务,并健全民众参与的体系,以便政府有效管理公共事务以及公共政策的执行。下文将早期台湾当局的执政方式与公民参与状况与现在的情形作对比,以便清晰地识别出台湾当局执政行为与理念的转变,以及台湾民众参与意识的变化。

  在淡水河整治计划形成前,台湾民众反应冷淡、参与不足。当涉及民众参与议题时,政府往往为践行听取民意的程序,在政策决定后才导入民众参与。如遭遇民众反抗,政府往往借口说立法与经费已定,为了避免造成经费损失,只能依法行政。不仅如此,那时候政府对待人民的方式也倾向于粗暴解决纷争,以二重疏洪道为例,为开辟疏洪道必须执行五股乡洲后村迁村计划,当时引起洲后村村民强烈抗争,但抗争被当局施以铁腕镇压。

  到了80年代,威权体制的统治能力受到民间社会运动的挑战。为了适应时代变迁,政府不得不调整执政策略,如,1999年民众参与机制建立,2006年立法主管机关通过两项水患治理特别条例预算包括易淹水地区(1160亿台币)与石门水库及其集水区(250亿台币)。环保团体与少数台湾政界知名人士合作,在石门水库条例中纳入信息公开、民众协商,并在条例内第二条加入石门水库及其集水区各治理计划的生态调查、评估与当地民众、团体协商沟通机制;为增加实施计划信息公开,并建立与在地居民、生态保育专家之协商机制,以确保相关建设不破坏生态环境。为了监督这些预算花费、监督政府建设以及减少生态破坏,许多环保团体共同组成水患治理监督联盟。

  2008年采用各种诱因方式,如环境标章的认证或购买辅助,加强媒体宣导,邀集环保团体参与环保政策或法规研订、鼓励社区居民参与环境改造;为提升民众爱护河川意识,办理活化淡水河-护河小达人环境行动活动,由教师带领学校护河小达人,利用假期、课余时间,进行学区附近河川之水质监测行动。另邀请家长、热心民众、志工、社教环保团体携手合作,希望藉由民众主动参与小区环境保护行动,让台北市具有高环境质量与友善环境。政府设有1999专线,民众可就任何环保问题向市政府反映,政府会在很短的时间去现场处理,从台北市和石门水库的例子不难发现,台湾当局治理方式的转变,不管是出于自愿亦或是被迫。从台北市政府工务局水利科Z先生以及台湾地区水利主管部门第十河川局的L先生的言谈中也证明了这一变化,公众不仅仅是决策后的配合参与,其意见在决策前也被纳入政策考量中,地方说明会的召开也为民众对于相关事项有了知情权,是民众进行下一步行动的基础。

  “其实现在有很多计划,在还没有上位的时候,我们就会把NGO导进来,听他们的意见,因为现在的情形是如果政府要制定一个政策,关起门来是不行的,你要执行的时候NGO就会出来把你挡掉,所以在决策之前,一定会有所谓的研究和政策讨论的一个过程,那现在的讨论过程都会导入NGO,像水患治理联盟、野鸟协会、动物保护协会,我们都会请他们当中相当有话语权的人进来,从他们的角度来看这个治理计划或是管理计划到底面向有没有顾及到。这时候就会通过很多方式,比如公民座谈、一些工作坊,把他们的意见纳入政策制定里面。”(调研录音资料Rzky20140618p)

  2.公民参与由被动到主动检视

  台湾公民参与的变化,让笔者想到Bar-ber教授在其著作中探讨代议民主与强势(直接)民主区别时所用的一组比喻:代议民主只允许人民投票选出符合选民胃口的代表来替人民做事,就好像一群人在餐厅里协商,来选择符合他们嗜好的菜单,但是这个菜单的内容与做法却是由他人所配好的,这些顾客只能被动地接受别人所调配的口味;而参与式直接民主则是一群人在餐厅里一起设计菜单、拟出食谱,交由厨师烹调或是自己动手,让大家可以享受符合自己需要的新口味。[25]这个比喻形象地说明了台湾的公民参与变化,早期是属于间接民主,民众只能被动地接受政府所作的一系列安排,即使反抗也遭遇政府镇压。如今他们不仅有渠道表达自己的诉求,还积极主动地参与到满足其要求的过程中。

  以台湾地区水利主管部门第十河川局为居民所做的堤防为例,早期台湾经常被淹水,民众很欢迎政府为他们做一些堤防,那时只要不淹水民众就已经很满足了,还没有形成亲水的概念。近几年,随着河道里面休闲活动越来越多,民众开始觉得堤防影响到他们的视线,然而台湾台风降雨量很大,不太可能降低堤防的高度。加之,越来越多的房子盖了起来,也不可能拆掉,所以只能用防洪墙的方式来堤防,墙差不多有两三层楼高,势必会影响到居民的视线。因此,在遇到筑新的堤防需要征地时,民众不配合,而早期这些堤防的用地征收半年便可完成,现在即使花费两三年也做不完,有时可能会因为一户人不愿意搬,整个工程停罢。如今,民众在不同程度与环节参与到河川治理议题,小到自然体验、facebook按赞,大到听证会的陈述意见、行政机关与立法机关的陈情,甚至体制外的抗争,都是参与的形式。

  随着经济社会发展,民众环保意识抬头,民众与政府的纷争除了表现在下水道修建、堤防征地等一系列与自己切身利益相关的事情上,他们也积极关注一些公益性问题,并参与到政府主办的公民论坛,并在论坛上踊跃表达的相关诉求。如社区大学的主任秘书在论坛上对新店溪议题的关注和建议:

  “新店溪乌来扎孔溪的浊度问题,我认为是非常令人担心的。毕竟翡翠水库是大台北地区将近六百万民众的饮水泉源,因此我们强烈希望政府部门能对新店溪上游瞬间大雨流下来的结果评估一下,是不是已经有一个模拟结果能让民众安心。我们希望营造多样的河川环境,也希望公部门能听民众的声音…”[26]

  此外,在淡水河的治理中,环保团体也扮演着极其重要的角色,他们介于政府与企业间,是影响淡水河治理事务的重要利益相关者。由于淡水河流域面积甚广,政府部门不可能有足够多的人力无物力去做一些发现污染的工作。当地居民自发成立河川巡守队,一旦发现一些污染源便向政府举报,环保局接到河川巡守队举报后派稽查员前往勘察处理,这样的河川巡守队提高了淡水河的治理成效,也节省了政府机关的人力物力。目前为止,淡水河流域大概有20队河川巡守共400余人。此外,河川巡守队的主体大多是当地居民,他们比政府更了解当地环境,对于环境治理通常也有很独到的想法。

四、多元治理模式的运行机制及反思

  基于上述分析,淡水河流域治理的运行机制逐渐清晰起来。具体可归纳如下:台湾淡水河流域治理是本研究的因变量,上级政府的决策、地方政府间的府际合作以及公民社会的参与是影响淡水河治理成效的三个自变量,这三个因素在淡水河治理中所扮演的角色如下:自变量X1代表上级政府,如水利主管部门、营建主管部门、环保主管部门等机关在治理过程中起着“领航员”的作用,负责淡水河整体整治政策、整治目标以及相关法规的拟定,以及给予大量经费的支持。各地方政府则在上级政府制定的政策范围内,按照地方自治法,自行拟定更为细化的具体事项,这便是多元治理的第一层。自变量X2代表地方政府间府际合作,由于地方政府各自的财力和责权范围不同,参与程度也有所区别。台北市和新北市政府在上级政府成立淡水河专责机关之前便率先成立了“淡管会”,把相关的环保机关、水利机关等上级政府以及基隆市、桃园市等地方县市政府甚至一些知名政界人士、专家学者邀请进入“淡管会”,为这些利益相关者提供了一个交流平台,两市在多层面合作取得了丰硕的成果,这便是淡水河多元治理的第二层———地方政府间合作。自变量X3代表公民社会参与,这是不同于公部门,也不同于私企的第三种力量。随着环保意识的觉醒,他们自发成立环保团体,如野鸟协会、河川巡守队等非盈利组织监督政府的施政行为,也促使政府信息公开,“淡管会”规定必须遴聘府外委员(就是非公家机关),且比例几乎都会占二分之一以上,便是为了避免政府“黑箱作业”,另一方面,政府制定的法律规范也对公民社会形成了一种约束,这些奖惩制度规范了民众的行为,这两种力量相互制衡、约束,构成了淡水河多元治理的第三层。

  反思之前一元治理时期所出现的种种困境,正是未建立这种协商合作机制。自上而下的威权治理模式不能得到地方政府的有效执行和民众的反馈,地方政府因缺乏沟通、出于地方保护主义而忽视整体河川利益,而将公民纳入政府决策参与机制的缺失使得政府的治理行为得不到民众的有效监督,多元治理机制的建立则弥补了一元治理的上述缺陷。试想若无上级政府主管部门的全局统筹,制定一系列大政方针、法规制度、经费支持,地方政府或许会陷入各自为政的局面,广大民众也无一行事准则规范污染行为,便成了“无帅之兵,乌合也”;若无地方政务官的施政想法、合作理念,“淡管会”也不会成立,也不会达成那么多面向的合作,上级政府的计划也不会得到很好的执行;若无民众自愿成立的河川巡守队对污染排放的监督约束、若无专家学者这些智囊团的出谋划策、专业协作,政府黑箱操作、效率低下可见一斑。因此,淡水河治理成效是多元主体协商合作的创造性成果。正如访谈中L先生对不同参与主体的功能描述:

  “其实台湾这么小,重要的指标性大河流真的不多,如果连最基本的环境卫生都管理不好,要如何管理一个城市?从历史来看,许多的疾病、病毒都是以水为媒介传染散布到更远的地方。市长的幕僚群里有许多环境卫生领域专家学者,所以每一任市长都会关心河川治理。当然,来自选民的压力也一定有的,台湾市民的眼睛是雪亮的,谁做不好就把谁换掉,“改朝换代”在台湾很常见呢!(调研录音资料Rlyj20140328p)

  综上所述,台湾淡水河的治理成效可归功于多元治理机制的形成,本文尝试将这种治理模式归纳为:相互独立又相互依存的诸多利益相关者,通过持续不断的协商对话来产生和交换信息,以实现在上级政府的统一规划下,由地方政府之间主动进行协调与合作,并将学者精英、非营利组织和民众纳入政策制定过程的治理模式。这种协调机制可用来弥补科层制或命令控制为基础的官僚无能,有效避免政府治理陷入“收权放权”的怪圈,从而达到环境治理的帕累托最优状态。

面对经济全球化、现代化对传统治理格局的解构,随着公共问题的复杂程度与牵连范围渐增,各地政府正面临着或即将面临垂直、水平等面向的分权,不管是台湾地区亦或是大陆地区。当复杂的环境问题遭遇转型的社会,政府职能应作出适当调整,寻求新的环境治理模式,只有多元与整体性的环境治理模式才能面对复杂的环境议题。台湾由于政府和民众环保意识高,在治理过程中透过各行为主体参与环境治理逐渐彰显民主化,但越来越多的公民社会行为者参与治理过程也并不意味着行为者就分享了决策权力,台湾目前的跨域治理还处于政府主导,其他行为主体还只是表达意见,并非基于各方利益主体的平等博弈。

  【注 释

  [1]参见淡水河流域整治咨询网,2014528,ht-tp://ivy2.epa.gov.tw/TamShuiRiver/。

  [2]活化淡水河专案报告,20112

  [3]参见台湾环境保护事务最高行政机关网,2014528,http://www.epa.gov.tw/。

  [4]第十河川局:《淡水河流域整体治理纲要计划(2012-2015),201314-1933-34

  [5]Pierre,Jon,andB.GuyPeters.Governance,Politics,andtheState.NewYork,NY:St.MartinsPress,2000.

  [6]李永展:《环境态度与环保行为———理论与实证》,台北:胡氏图书出版社,199499

  [7]叶俊荣:《全球环境议题:台湾观点》,台北:巨流出版社,199950

  [8]据访谈官员解释,截流是指没有下水道接管的家户,把生活污水排进侧沟,利用这临时的管道输送污水,在临时管道出口再将污水截下来,最后拉倒污水处理厂处理后再排入淡水河。

  [9]何明修:《绿色民主———台湾环境运动的研究》,台北:群学出版有限公司,200635-38

  [10]联合行动的复杂性(complexityofjointaction)一词是PressmanWildavsky对奥克兰计划执行过程的研究,发现此计划由于涉入的互动者过多,而在执行时受到联合行动的复杂性的影响,导致政策失败的后果。Press-man,J.L.andA.B.Wildavsky.Implementation:HowGreatExpectationsinWashingtonAreDashedinOak-land.Berkeley:UniversityofCaliforniaPress,1984.转引自李长晏:《迈向府际合作治理:理论与实践》,台北:元照出版公司,2007412页。

  [11]Lindblom,E.Charles.ThePolicy-making.NewJersy:Prentice-HallInc.,1980,65-68.

  [12]萧新煌:《水的关怀———河川环境与水源保护研讨会论文集》,台北:时报文化,199146。

  [13]台湾环境保护事务最高行政机关:《环境保护年鉴》,199462。

  [14]刘文州:《环境治理与公民参与———以我国环保政策为例》,东吴大学政治系博士论文,200942

  [15][19]吕育诚:《地方政府治理概念与落实途径之研究》,台北:元照出版公司,200776164-168。

  [17][18]新北市政府水利局:《淡水河流域管理委员会第6次委员会议记录》,20149-1213。

  [20]增订并修正地方制度法,2015411,http://www.doc88.com/p-957219490560.html。

  [21][22]台北市活化淡水河生活网,2014415,ht-tp://www.taipei.gov.tw/MP_100039.html。

  [23]参考淡水河流域管理委员会2013年度第一次工作小组会议记录3。

  [24]参见淡水河流域管理委员会第4次委员会议记录23-24。

  [25]Barber,B.StrongDemocracy:ParticipatoryPoli-ticsforaNewAge.Berkeley:UniversityofCaliforniaPress,1986,136-137.

  [26]台湾环保事务最高行政机关:2011淡水河流域公民论坛纪录》,20121