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摘 要当今国际国内社会一个重要议题是如何通过公共政策实现社会公正。当代中国社会公正观可以理解为以马克思主义公正观为核心不同程度地融合了儒家社群主义、中国现实价值取向和现代社会理念等因素的组合式公正观。在政治系统理论的分析框架下实现组合式公正观的政策路径是通过在政策制定、执行、评估、反馈等各个环节追求实质公正和程序公正的双重目标最终达到政策效果。以此种方式考察我国住房保障政策可以得出我国现行住房保障政策在同时实现外部公正和内部公正的双重目标上还有很大的调整空间。

关键词组合式公正观程序公正实质公正公共政策


当今国际国内社会一个重要议题是如何通过公共政策实现社会公正。近年来我国政府越来越重视社会公正的实现路径问题。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将促进社会公平正义、增进人民福祉作为全面深化改革的出发点和落脚点党的十八届四中全会明确加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度从而为实现社会公正的政策路径进一步指明了方向。然而我国政府在加大对政策的调整力度的同时社会各方针对现行政策的争议不断如对现行社会救助政策同时存在供给不足和养懒汉问题的诟病对现行收入分配政策带来行业间不合理收入差距的批评对自住型商品房、公租房选址、设计等带来社会排斥的质疑多校划片过程中如何保障机会公平的担心等这些问题反映出我国社会转型期如何通过公共政策最大限度地实现社会公正的问题既是一个必须予以回应的重大理论问题也是一个不容回避而必须予以破解的重大实践课题。本文试图通过一种价值组合的方式阐述我国转型期的社会公正观并探索运用政治系统理论的分析框架通过实现公共政策过程中实质公正和程序公正的双重目标找到组合式公正观的政策达成路径。

一、公正与政策:以公共政策实现社会公正的脉络梳理

近年来国内外学者围绕社会公正的内涵和原则、公共政策的公共性与公平性的特征、公共政策的目标与价值取向、公共政策的程序公正或实质公正等一系列议题开展了大量研究对社会公正与公共政策的关系进行多角度的论述。其中关于实现社会公正的政策路径研究集中在以下四个方面:

(一)强调公共政策对实现社会公正的重要性。

可分为两个层面:其一从公共政策的特征和属性上看学者普遍认同政府在实现社会公正方面负有不可替代的重要责任而公共政策作为政府公共管理的主要手段和工具在保证与促进社会公正方面亦应发挥重要的功能。同时公共政策本质上是关涉大多数人利益的公共性的问题。公共政策的公共性决定了其公平、正义的价值取向。公共政策的公共性与社会公平的价值诉求具有内在统一性。其二从社会公正的实现载体上看有的学者认为社会公正必须通过社会政策体系才能够具体地得以体现。社会政策是公正在社会领域的具体化公正的社会功能在很大程度上是通过社会政策来实现的。维护社会公正以及社会秩序的正常稳定需要公共政策发挥主导作用。要提高社会公正的程度就要提高公共政策的质量。

(二)强调公正价值对于政策目标、政策结果的重要性。

公正的程序可以影响人们对公共政策的评价。一些研究也发现如果公共政策的制定过程是公正的人们会更接受该政策会更信任政府。一些学者将政策目标定位在为贫困群体带来更多机会。

(三)强调政策过程要符合程序公正。

国内政策学的相关学者更愿意从公共政策的视角分析淡化反映在公正观上的争议着重从程序公正的角度对公共政策提出规范性要求和具体措施。如强化对政策执行的监督通过政策主体的行动、政策目标的设定、政策工具的选择实现社会公正通过满足公民参与并决定决策程序过程中公民地位平等保证决策过程的价值中立性和决策程序的自治等方面实现程序公正通过政策议题的触发、公共议题的建构、公共政策的实施与评估等方面实现程序公正或者以公共政策的视角阐述政策应在体制、主体、过程等三个维度实现公正等等。

相对而言国外政策学的相关学者则更多地从公共政策的权力划分、功能配置、组织结构和运行机制等方面考察与社会公正的相关性并通过政策的制定、执行、评估、终结等各个环节实现公正价值。一些学者聚焦于具体政策在住房保障领域提出混合福利弥补针对少数族裔的政策空白、在教育领域提出由民众参与制定逐级累积的职业证书项目等等。

(四)强调政策结果要符合实质公正。

一些学者认为判定公共政策是否能够实现社会公正最基本的是要考察这一政策的结果是否合乎实质公正的要求并将公正观所要求的公正原则转化成政策依据如果政策结果符合公正原则的要求便实现了社会公正。如提出公共政策应在间接层面坚持补偿、惩罚和奖赏的公平正义的统一在最终意义上必须努力实现人的自由全面发展或认为公共政策应符合按贡献分配原则、合理差别原则和补偿性原则等等。

现有的国内外相关研究提及实现社会公正的政策路径已为数不少。尽管大多数因文章自身的主题关注了社会公正或公共政策的其他问题因而只能在行文中间接地进行较小篇幅甚至是一笔带过地间接阐述但关于社会公正的政策达成的讨论却广泛地涉及社会公正与公共政策的关系、程序公正的实现路径、实质公正的具体原则以及具体政策的个案分析等这具有毋庸置疑的意义。这些国内外研究具有显著的实践意义与理论价值是本文的重要启发为本文的写作提供了重要的理论参考与文献支持。同时这些研究留下的空间主要在于:

1.对社会公正观的认识因为价值选择上的分歧无论在学界、政界还是民间都未达成共识。但同时公正价值的共识是公共政策制定的出发点民主决策本身就是在寻求对公正价值的最大共识。即便我们很难在现实中达成这种最大共识也应该寻求相对共识。

对于转型时期的中国而言尤为重要。由于对改革尚未达成最大限度的共识一些部门和地方政府出现改革的空转由于对什么是社会公正没有最大限度的共识政府的公正理念与民众的公平感不相符加深了塔西佗陷阱。因此公正原则的探讨对公共政策而言是有积极意义的。在这一层面上国外政治哲学家一方面通过运用某种分配正义原则或平等原则引导分配政策的制定另一方面根据多元社会的特征开始探索通过价值组合的方式构建新的社会公正原则如提出将某种价值(如团结)补充到某种公正理论中或者将两种公正理论进行整合价值组合的方式在公正理论的建构中逐渐被有意或无意地采用但目前还缺少对价值组合的可行性和方式进行更为深入的论证。在公正观的价值融合与贯通方面还有很大的研究空间。

2.对能够有效融合程序公正和实质公正进行政策分析的系统研究尚有不足。一方面探讨公共政策的公正原则的相关文献较少考虑政策环境的问题因此往往存在社会公正原则与公共政策两层皮的困境这也是近年来西方学者讨论的焦点之一。公共政策的运行本应遵从公正原则的诉求但以往研究对公正原则的阐述要么过于笼统无法运用到公共政策的制定和评估中要么过于苛刻无法通过具体政策实现如对运气平等主义理论的政策可行性的考察等。因此构建既逻辑自洽又能被公共政策吸纳的公正观仍是政治学的前沿问题之一。

同时探讨实现社会公正的政策路径的文献多局限于程序公正的视角。程序公正是实现社会公正的重要内容实质公正无法脱离程序公正而存在但程序公正并不必然带来实质公正的结果如程序公正缺乏对人本身的关注国内外政府经常会制定出损害人尊严的福利政策从程序上讲符合程序公正但其政策效果不尽如人意。如何实现实质公正和程序公正的双重目标同时确保实质公正所反映的公正原则是合理的、可操作的?这是目前在此领域所面临的一个重要问题。近年来国外学者开始尝试将一种公正原则贯穿于整个公共政策过程但仍然处在初级阶段缺乏十分成熟的研究成果。基于以上的分析本文试图以价值组合的路径构建一种公正观———组合式公正观。

二、何谓公正:以价值组合构建社会公正的逻辑阐释

当今时代的一个重要特征是价值多元化和利益多元化。在这样的环境里很难仅用纯粹单一价值的至善论指导所有社会实践。治理现代化视域下的公正观必然是一个既坚持马克思主义公正原则又兼容并包吸收其他有益价值的组合式公正观。组合式公正观在对多种价值进行排序、融合后呈现出来的是一个具有价值的内核同时随着理念的更新、时代的变化而与时俱进的价值体系。作为一种抽象的公正原则组合式公正观更多地表现出对现有的价值取向的取舍那么如何取舍?如何实现组合?应该以什么样的价值为不变的核心价值?

(一)马克思主义公正观:

组合式公正观的核心价值。马克思主义公正观至少在两个层面上对当代中国解决社会不公的问题有指导意义。

1.马克思从历史唯物主义的视角通过对资本主义剥削的谴责将公正置于社会关系中强调了人与人关系的平等。马克思主义公正观告诉我们平等的深化在于生产力和生产方式的进步。一方面我们要解放生产力、发展生产力继续积累并丰富物质财富为再分配提供充足的资金支持另一方面纠正不正当的生产关系在对生产方式的变革中认识人与人的相互关系保证对人的同等尊重和关切。首先马克思将人的本质看作实践因而平等的本质就是实现人与人之间关系的平等这在《神圣家族》一书中有所体现:“平等是人在实践领域中对自身的意识也就是意识到别人是和自己平等的人人把别人当作和自己平等的人来对待……也就是说它表明人对人的社会的关系或人的关系。[1]其次人与人的关系必须建立在每个人的生活同等重要这一假设上社会上所有的人都应有平等的地位。马克思就曾提出:“现代的平等要求……更应当是从人的这种共同特性中从人就他们是人而言这种平等中引申出这样的要求:一切人或至少一个国家的一切公民或一个社会的一切成员都应该有平等的政治地位和社会地位。[2]在等级意识仍广泛存在的当代中国社会强调人与人关系的平等保证对人的同等尊重和关切无疑具有重要的现实指导意义。

2.马克思从对社会主义按劳分配的批评得出由个人不能负责的偶然因素导致的不平等也是不公正的。马克思说社会主义的按劳分配默认劳动者的不同等的个人天赋从而不同等工作能力是天然特权。所以就它的内容来讲它像一切权利一样是一种不平等的权利。例如,“一个劳动者已经结婚另一个则没有一个劳动者的子女较多另一个的子女较少如此等等。因此在提供的劳动时间相同、从而由社会消费基金中分得的份额相同的条件下其中一个人事实上所得到的比另一个人多些也就比另一个人富些如此等等[3]。如何消除偶然的不利因素对个人的影响这也是自罗尔斯以来讨论的热点话题。马克思主义的公正观是要实现一个钝于禀赋的公正社会。这也为当代中国实现社会公正指明了方向。

基于马克思主义公正观可以得出组合式公正观的内核即社会公正的基本要求可概括为:一是保障每个人平等的尊严和基本权利二是以弱者优先为前提消除个人不能负责的不利的自然和社会因素。但仅此两点难以为所有分配政策提供足够的价值依据需要在坚持马克思主义公正观的基础上包容更多人所普遍认可的价值。

(二)价值的博弈:

如何实现组合。价值组合路径下的社会公正观其实质是通过不同价值间的组合在某一问题上达成最大限度的共识而政策制定者往往会依据社会上获得支配地位的公正观确定政策的位置因此组合式的公正观能够有效引导公共政策的制定和实施。价值组合的方式要求公共政策的价值取向以马克思主义公正观为基础同时容纳更多其他价值如团结友爱、回归生活、尊重家庭、个人责任等。通过对社会公正的内涵进行补充和丰富从而建立社会公正与公共政策的有效链接。如以房养老政策试行以来响应者寥寥。原因之一在于保障人权、老有所养不能作为政策制定的全部价值还应考虑到房留后代的传统观念和孝道感恩的传统价值如最低保障政策带来的养懒汉问题原因之一在于弱者优先不能作为政策制定的全部价值还应考虑到个人责任这一现代理念和自强不息的传统价值等等。即便将弱势优先作为单一公正原则的理据是充分的它的政策达成也是不具有操作性的只有将责任和协商的观念补充到弱势优先之中才能对社会公正的政策达成产生有益且有效的引导。

本文支持一种价值组合的路径但并不是任何一个我们认同的价值补充进马克思主义公正观都能使其变得更有说服力。对于用于组合的价值还需要认真地辨别。组合式公正观需要一些有效的价值组合一方面克服传统马克思主义公正观中的不足另一方面又不背离马克思主义的理想。同时价值组合不同于多元价值的复合和重叠后者是具有并列关系的价值融合而前者是以一个价值为中心其他价值在不同的情况下进行补充的组合方式。一个一元化的公正原则很难为所有分配政策提供足够的价值依据需要用人们普遍认可的其他价值弥补其空白。价值组合下的公正原则是运用马克思主义公正观结合中国实际的研究尝试也是对于社会主义初级阶段社会公正问题的专业性研究尝试。它具有现实适应性更能与现实的公共政策相链接。

三、如何公正:组合式公正观的政策达成

将组合式公正观从单纯的抽象价值转变成能够指导实践的可行的系统理论这本身是个复杂而繁重的工程同时具体到不同的领域又有不同的价值组合形式。组合式公正观所内涵的公正原则既是公共政策的出发点和目标归宿也是实质公正的内容这种实质公正不仅要体现于政策的结果还要体现于政策过程的各个环节并通过程序公正加以实现。实质公正需要以程序公正为前提。程序公正是实质公正的必然要求。判定一种程序是否公正最基本的是要考察这一程序的选择是否符合实质公正的要求。同时程序公正具有双向价值:一方面具有工具价值通过程序本身的自治、理性选择等功能实现实质公正的要求另一方面具有内在价值程序公正本身也体现了公共政策过程中对公民权利的尊重和社会秩序的自觉合理建构[4]。因此从公共政策的角度看组合式公正观的政策达成是在追求同时实现实质公正和程序公正的双重目标。

(一)一个总体性的思路:

政治系统理论的分析框架。公共政策问题是政策科学走向深入的结果政策科学的前提和基础就是基于特定价值的考量。拉斯韦尔将公共政策看作一种含有目标、价值与策略的大型计划。西蒙、戴伊、邓恩、马约恩等学者都强调了对政策进行价值分析的重要性。其中行为主义政治学代表人物戴维·伊斯顿认为公共政策是对全社会价值做出的权威性的分配具有价值分配的功能。他将政治系统作为公共政策分析中最具解释力的模型把政策主体设想为政治系统政策过程遵循输入决策输出反馈的运行过程。

组合式公正观的政策达成需要通过分解公正原则要素的方式将实质公正的要求与程序公正的要求统一于政策过程的各个环节。

1.按照伊斯顿的理论政治系统与环境发生输入输出的互动以维持自身的平衡,“输入要求支持两个部分构成。环境对政治系统施加压力形成要求政府和社会对特定价值的追求形成支持。这种特定的价值在组合式公正观的视角下是以马克思主义公正观为基础不同程度地融合儒家社群主义、中国现实价值取向和现代社会理念等因素。要求支持的共同作用提供了公共政策制定的原动力。如对城市中常住非本地居民不平等待遇的反思推动了积分落户政策的制定同时积分落户政策的目标是让常住本地的外地人有机会享受到和本地人相同的公共服务。这也是权利平等的价值导向。

2.实现实质公正就需要对社会公正观的要素进行分解如参与组合的价值、针对的群体、适用的条件、具体内容等并将不同的要素与程序公正的要求相融合如在政策目标、对象和工具选择上程序公正要求公民参与、民主决策实质公正要求弱势者优先那么在政策制定过程的平等协商中就应制定规则在代表参加名额和代表发言名额上给弱势者更多表达利益诉求的权利和机会。

在政策执行过程中实质公正和程序公正也提出不同的要求。如在贫困生资助政策的执行中程序公正要求信息公开、有效监督实质公正则要求保护个人隐私、保障个人尊严那么公共政策的执行应是公开某种量化的标准以保证程序公正同时尽量通过大数据零参与的方式简化受资助者的参与度以实现实质公正。

3.在政策评估过程中程序公正要求通过引入第三方评估的方式保证评估结果的客观性与科学性因为第三方评估在评估过程中具有其专业性与独立性的优势。而实质公正则要求评估的内容与政策目标相一致主要评估政策结果是否实现了特定价值。

综上在政策过程中实现实质公正和程序公正双重目标的整体性思路是:第一政策目标的制定应遵循民主决策的程序并以最大限度的共识作为政策的价值导向第二政策实施的过程应保证信息公开同时满足以人为本的价值诉求第三政策执行中的反馈和监督应保证渠道畅通同时对特定目标群体予以更多的关注第四政策结果的评估应实施第三方评估机制同时以程序公正和实质公正的双重标准评价政策。

(二)个案验证:

以住房保障政策为例。组合式公正观的政策达成路径还需要通过具体政策加以检验。之所以选择住房保障政策是因为近几年住房保障政策成为全社会关注的话题。201310北京首例保障房家庭集体状告政府案开庭;2015年年初关于保障房轮候家庭、无房的夹心层谁更该优先申请自住型商品房的争论也不断扩大。如何设计出合理有效的住房保障政策以实现公平正义成为目前城镇化建设的关键问题。

1.机会公平与免于社会排斥住房保障政策价值取向。组合式公正观在两个层面上对住房保障政策提出要求:一方面住房政策要促进整个社会体系的公正的实现(暂称为外部公正”)它要满足社会公正对此领域的基本诉求如满足居住权、消除社会排斥等价值都需要适当的住房政策另一方面住房政策本身所包含的住房分配机制要体现社会公正原则(暂称为内部公正”)如廉租房准入退出的机会公平等。外部公正与内部公正的区别在于外部公正是社会公正的整体架构它提供一个实现理想社会的目标而内部公正则是在外部公正的框架之下对稀缺资源分配的排序它提供一个实现理想社会的路径。二者是目标与方法的关系但考察起来又相对独立。能够促进外部公正的政策不必然实现内部公正如把5套房子分给10个有需要的人无论谁得到都会促进外部公正10个人如何排序可能会违背机会公平的原则能够实现内部公正的政策不必然促进外部公正如集中区域建保障房即使做到住房分配的机会公平也会造成社会隔离、贫富分化。住房保障政策的价值取向就要求外部公正与内部公正的统一即是机会公平与免于社会排斥的组合。

中国现行的住房保障政策其背后的价值取向往往是将外部公正和内部公正割裂开只实现机会公平和免于社会排斥中的一个。而孤立地依附于一种价值取向导致对另一种价值取向的背离。而外部公正与内部公正在理论上和实践中是可以相统一的。例如社会排斥理论认为社会排斥往往发生于不同的社会政策层面当社会政策系统化地拒绝向某些社会群体提供资源使之不能完全参与社会生活时就会导致社会排斥。而社会排斥产生的一个重要原因是政府追求的机会公平只是形式上的而非实质的机会公平。

2.以住房保障政策达成公平正义的基本路径。

第一在住房保障政策的制定层面。首先通过树立实质的机会公平原则实现实质公正。在住房领域基于机会公平的分配原则要求:一是不但要使处于同等状况的人拥有同等住有所居的机会而且要在政策的制定和工具的选择上维护每个人的尊严二是不但要使处于各个阶层的人都有房可住而且要尽量避免集中区域建设保障房。集中建设的问题在于尽管政府投入大量资金及土地资源但保障性住房大多在市区边缘交通不便配套设施不全无法解决孩子上学难、老人养老难、看病就医难、上班路程远等问题同时也造成社会隔离人为地将城市划分出穷人区和富人区违反了外部公正的原则。对于保障性住房选址政策应推行混合居住模式即建立以配建方式为主、以集中建设为辅的保障性住房提供模式。通过多种优惠政策鼓励商品房开发商参与保障性住房配建工作并加强对以配建方式建成的公租房的管理和服务。其次通过听证会、意见征集、访谈等问政于民的形式实现程序公正。程序公正不是对价值的补充而是以科学、民主的决策实现实质公正的目标。因此程序公正要求:其一拓宽公民参与的渠道与方式。健全听证制度、咨询制度为公共政策的制定提供科学依据其二按照法定的方式、步骤制定政策以最有效的方式实现公共利益。保障房从立项、资金投入、建设、分配、享用、权属等各方面各环节都有效果政策如何在这些政策层面体现社会公平正义价值?其首要保证是以法定程序制定政策。

第二在住房保障政策的执行层面。从实现实质公正的角度看政策执行过程中应以维护人的正当利益、人的尊严为底线。而现实中存在保障房建筑材料和结构差、窗户设计不合理等问题尽管在程序上符合要求和相关规定但实际结果却损害了人的正当利益有违于对人的尊重。其原因在于住房开发建设和后期管理运营是相分离的。开发企业在配建保障房过程中会在不违规的情况下想尽办法追逐利润。开发商的利润集中在住房销售环节而与一般的商品房开发相比保障性住房的开发仅仅能够获得很少的利润。一种保证实质公正的可行做法是将建设和运营整合在一起建立保障性住房集成模式通过后期运营收益补偿前期的开发成本。

第三在住房保障政策的评估层面。实质公正要求评估现行的住房保障政策是否真实有效地实现了外部公正和内部公正的双重目标通过对准入退出机制、分配监管机制的评估对保障房住户的切身感受、同区域内商品房业主和公租房租户的不同需求等方面的调查为调整政策提供合理、科学的依据从而有效达成社会公正。同时程序公正要求制定并实施有效的社会监督反馈机制和公共政策公平性评估制度通过程序公正达到实质公正的效果。例如强化人大问责政府的权威提高人大的民意整合能力保证人大的问责能够体现组合式社会公正观所蕴含的多元价值诉求保证人大的问责能够有效推动社会公正。


【参考文献】

[1]马克思恩格斯全集:2[M].北京:人民出版社,1958:48.

[2]马克思恩格斯全集:20[M].北京:人民出版社,1971:120.

[3]马克思恩格斯全集:3[M].北京:人民出版社,1971:304-305.

[4]李建华.公共政策程序正义及其价值[J].中国社会科学,2009,(1):64-70.