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摘 要】实现“两个一百年”的奋斗目标,以及国家治理现代化的全面深化改革的总目标,破解乡村治理的难题尤为必要。切实推动乡村治理的一个重要的视角是分析地方政府的行为逻辑。中央政府和地方政府有着不同的偏好,在资源稀缺和减少控制成本的情况下,根据现有的权力结构,形成了激励和约束机制,决定了地方政府的行为选择。偏好偏差、激励不相容、重要约束主体不在场等现实导致地方政府在乡村治理中存在缺位、错位和越位等问题。解决这些问题,需要重塑地方政府偏好、优化资源配置和权力结构、完善激励和约束机制,重构地方政府行为逻辑。

关键词】乡村治理;地方政府;行为逻辑;重构


党的十八届三中全会《决定》提出“完善和发展中国特色社会主义制度, 推进国家治理体系和治理能力的现代化”[1]是全面深化改革的总目标。国家治理内涵丰富, 在广义上, 从主体的角度看, 可以包含政府治理和社会治理, 从区域的角度看, 可以涵盖城市治理和乡村治理。习近平总书记在党的十九大报告中指出, 新时代我国社会主义主要矛盾已经转化。发展不平衡是重要特征, 其中, 城乡发展不平衡是重要内容。改革开放至今, 城市治理成效显著, 城市发展日新月异, 而反观乡村治理, 乡村与城市的差距仍然较大, 不稳定因素仍然存在。乡村在经历20世纪80年代的迅速发展和辉煌之后, 一直难有起色。虽然在“十一五规划”提出大力建设社会主义新农村之后, 不断加强乡村建设, 但乡村治理仍然问题多多, 乡村经济发展较为缓慢, 乡村自治的民主化进程仍需改进, 公共服务水平仍然较低, 城乡一体化建设任务艰巨。因此, 解决乡村治理的难题是实现中国共产党“两个一百年”目标的关键。

在“举国体制”解决三农问题, 进行社会主义新农村建设的情况下, 为什么乡村治理难有成效?乡村治理是在中国共产党领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的基本格局下进行的[2]。在党和国家不断加强乡村治理情况下, 如何执行和真正实现良好乡村治理, 最为关键的主体在于地方政府。乡村治理属于政府多项目标中的一项目标, 同时乡村治理本身也具有多个任务目标。地方政府在面对多个任务目标时会排出优先顺序, 根据自己的行为逻辑, 合理配置政府现有资源, 积极实现其认为重要的目标, 而对于其认为并非重要的目标, 可能会应付了事[3]。这就是说, 地方政府会选择性执行上级政府的政策[4], 至于如何选择, 地方政府遵循着一种自己认为能够合理配置有限行政资源的行为逻辑。

因此, 乡村治理难有成效的一个重要原因是, 在地方政府的行为逻辑中, 乡村和乡村治理没有被安排到应有的优先位次, 没有得到应有的行政资源支持。破解乡村治理的难题, 重在分析说明乡村治理中地方政府行为的逻辑, 并提出重构其行为逻辑的路径。本文首先将根据钱颖一、许成钢、周雪光、周黎安、郁建兴等学者的研究成果, 构建一个地方政府行为逻辑的分析框架。随后, 根据分析框架, 分析在乡村治理这个特定场域中地方政府的行为逻辑及其后果。最后, 分析重构乡村治理中地方政府行为逻辑的路径。

一、地方政府行为逻辑的一个分析框架

对于地方政府行为逻辑的研究, 有几种可以借鉴的主要的理论模型:钱颖一的“中国特色的维护市场的经济联邦制”、许成钢的“地方分权式威权体制”、周黎安的“行政发包制”和“晋升锦标赛模式”、郁建兴的“问责有限的分权”等。下面首先解读这些主要的理论模型对地方政府行为逻辑的分析。

“中国特色的维护市场的经济联邦制”从中央政府和地方政府的财政分权角度分析中国经济增长的原因, 认为中国以生产力和经济的发展作为社会主义国家优越性的集中表现, 在财政分权的基础上, 激励地方政府在地方相对封闭的条件下, 配置资源, 维护市场, 促进地方的经济发展[3]。那么, 地方政府的行为逻辑就是在财政分权激励的情况下, 着力于经济发展或GDP的增长。“地方分权式威权体制”认可财政分权的激励作用, 同时认为, 中国共产党自上而下的组织人事控制起到了激励作用[4]。如此, 地方政府的行为逻辑一方面取决于财政分权;另一方面, 取决于政府组织人事控制的激励。“晋升锦标赛模式”和“行政发包制”两个理论模型, 不仅说明了财政分权和政府组织人事控制的激励, 还说明了这种激励的横向竞争机制和纵向的发包机制[5]。根据后面这两种机制, 地方政府依据竞争性指标 (外部性低的指标) 和考核指标的分类行动, 关注于有利于提高竞争力的考核指标。以上的理论模型以及“地方企业型政府”[6]“地方合作主义”[7]实际上都是“地方发展型政府”, 同时在“问责有限的分权”的情况下, 使得财政收益最大化成为支配地方政府行为的主导逻辑, 并进而导致政府选择性履行职能的局面[8]

虽然除了“问责有限的分权”, 以上主要理论模型没有专注于解释地方政府的行为逻辑, 并且都没有建构一个清晰的地方政府行为逻辑分析框架, 但都分析到地方政府的行为逻辑。这些理论模型对于构建一个较为系统的地方政府行为逻辑的分析框架非常重要。通过分析, 以上理论模型有着基本的分析单元, 即政府偏好、控制成本、政府间权力结构、政府官员激励机制、问责机制。正是在这些基本的分析单元的基础上, 本文构建一个地方政府行为逻辑的分析框架。

在以上主要理论模型中, 实际上都存在三个基本的假设:一是中央政府和地方政府的偏好;二是行政资源相对于行政事务是稀缺的;三是中央政府控制地方政府有控制成本。这三个基本假设是以上理论模型分析的逻辑出发点, 是分析地方政府行为逻辑的逻辑前提和基础。因此, 本文认为, 首先要确定地方政府行为逻辑分析的基本假设。第一, 中央政府最基本的偏好是认为, 社会主义优越于资本主义的表现是能够更好地促进生产力的发展[3], 满足广大人民的需求。而地方政府最基本的偏好在于, 实现地方官员获得职位的升迁。当然, 如果外部给予的刺激 (尤指经济利益) 超出职位升迁带给地方官员的利益时, 他们可能选择不升迁。因此, 除了升迁之外, 也应该假定政府官员有自我谋利和为小集体谋利的偏好, 但本文为了研究的方便, 暂时不采纳该假设。第二, 行政资源相对于行政事务是稀缺的。这在以上理论模型中很少提及, 但却是重要的逻辑出发点, 这既是政府有选择性地执行政策、分配行政资源的重要原因, 也是政府要控制各种成本的原因。第三, 中央政府在信息不对称的情况下, 对地方政府的控制, 需要付出较高的控制成本[9]。同理, 相对层级较高的地方政府对下面的层级也存在控制成本的问题。在行政资源相对稀缺的情况下, 成本成为政府不得不考虑的问题。但是, 控制成本并不确切, 也不全面。因为自上而下的约束可以称之为控制, 但横向的约束和自下而上的约束都难以称之为控制。本文主张用“约束成本”取代已有主要理论模型的“控制成本”。在约束成本之外, 政府也存在执行成本, 就是执行某项政策, 实现公共目标需要付出的成本[5]。因此, 在政府的成本假设中, 存在执行成本和约束成本这两个假设。

政府偏好、行政资源稀缺和成本的假设, 加上历史文化等外生变量, 确定了政府间的权力结构。对于历史文化等外生变量, 本文暂不做研究, 假定其为常量。在现有的假设和历史文化等条件下, 我国政府间的权力结构表现为“集权中的放权”。“地方分权式威权体制”中组织人事权的控制和“晋升锦标赛模式”中对地方政府的指标考核, 都体现为集权。“财政分权”和“行政发包”本文不用“分权”表述, 因为在当前中国体制下本来就不存在分权问题, 而是放权。权力可放可收, 但在现有的体制和基本假设的逻辑下, 放权表现为一种较为稳定的常态, 当然也处于动态的调整中。放权主要的内容是财权和事权的下放, 决定了地方政府的财政收入、治理范围和福利水平。

政府的基本假设和权力结构决定了政府的激励与约束机制。为了减少执行和约束成本, 在放权的情况下, 依据现有的组织架构, 中央政府比较便利地实施了“地方官员晋升锦标赛”[5]。在锦标赛中, 通过易于衡量的外部性较低的指标考核, 决定地方官员的升迁, 从而建立了地方官员的竞争和升迁的激励机制。在激励机制之外, 同时也确定了相应的约束机制。纵向地看, 主要是自上而下的约束机制, 集权下的组织人事权控制和指标考核发挥了重要的作用。而自下而上的约束并不健全, 发挥的作用较小, 这也是以上主要理论模型没有提及自下而上约束的原因, 但作为框架分析, 本文必须将其纳入框架中, 这也是导致政府行为逻辑的重要机制, 它的缺失和健全都会对地方政府行为逻辑产生重要影响。横向地看, 政府内部部门间存在约束, 既包括人大、司法和行政部门之间的约束, 也包括行政部门内部的部门间约束。另外, 横向的约束还包括地方政府间的约束。

激励和约束机制在现有的基本假设和权力结构的框架下, 导致地方政府的行为逻辑。主要原因在于行政资源相对于行政事务是稀缺的, 在付出一定成本的基础上, 如何获得相对较好的收益, 也就是如何优化行政资源的配置是地方政府必须考虑的问题。这决定了政府如何选择政策目标、工具, 如何实施政策, 并给予相应的监督和接受相应的反馈。

如上所述, 本文依据基本假设、权力结构、激励和约束机制、地方政府行为等四个分析单元建构了地方政府行为的分析框架, 如图1所示。



二、乡村治理中的地方政府行为逻辑及其后果

“乡村治理”这一概念, 是在20世纪90年代提出来的。“乡村治理”指的是在党的领导下, 政府负责的, 包括政府组织、企业组织、社会组织等在内的多元主体通过对各种政治、经济、社会资源的配置, 促进乡村经济、社会的发展以及环境状况的改善, 不断提高广大乡村居民的物质生活水平和精神文明水平, 提升居民满意度的一项具体的国家治理活动。然而, 我国农村人口众多、乡村分布广泛、发展相对落后、情况较为复杂、治理难度较大、信息不对称和治理成本等问题决定了必须由地方政府负责乡村治理的大部分具体事项。因此, 根据上述的地方政府行为逻辑的分析框架, 结合乡村治理的实际, 分析地方政府乡村治理的行为和后果至关重要。

(一) 乡村治理中地方政府行为逻辑的基本假设分析

在偏好假设方面, 中央政府在乡村治理中, 着意体现社会主义的优越性, 旨在进一步实现乡村治理能力和治理水平现代化, 努力实现农业发展、农民增收、农村稳定的目标。近年来, 中央政府针对乡村治理的问题, 提出一些重要治理目标, 采取一系列举措以提升乡村治理的水平。从2005年提出“建设社会主义新农村”, 2017年深入推进农业供给侧结构性改革, 加快培育农业农村发展新动能, 中央政府密切农民和中央政府的关系, 增强广大农民对中央政府的认同感, 促进地方政府的职能从侧重于行政管理向公共服务转变, 有利于乡村治理的顺利开展。但是, 地方政府的偏好却往往阻碍了乡村治理的进程。在2006年取消农业税前后, 地方政府的行为模式有着重要变化。在取消农业税之前, 农村对地方政府财政收入有着重要影响, 地方政府为了完成税收任务, 与农民紧密结合在一起, 乐于解决与农民相关的公共事务, 因为处理农业生产和农村公共事务是有效完成税收提留的保证, 有利于地方财政和职位升迁。然而, 取消农业税之后, 地方政府与乡村利益相脱节, 地方政府不再从农村中提取资源;相反, 需要不断向农村输入资源, 不利于财政收入的增加和官员职位的升迁, 因此, 逐渐丧失管理农业生产和农村公共事务的积极性。地方政府工作重心转移到向上级争取较多的资源, 着力于招商引资和小城镇建设, 而不是放在解决乡村的公共事务上, 除非农民通过上访等方式找到地方政府, 地方政府才会被动处理[10]。目前, 基层政府主要从资源下乡、涉农政策执行这两个方面与乡村社会发生互动。承接资源与涉农政策进一步强化村庄的无主体性, 纵容乡村治理异化为向上负责和对下脱离的状态[11]

在稀缺性假设方面, 地方政府所拥有的行政资源相对于乡村管理事务严重稀缺, 乡村治理在不少地区流于形式。我国农村人口众多、农村事务繁杂, 地方政府, 特别是乡镇政府所拥有的有限治理资源与所管辖的乡村事务不对称。第一, 财力资源稀缺。财力资源的缺乏直接影响农村公共物品的供给状况。在取消农业税之前, 农村财力资源来源包括上级政府的拨款、农业税收、农村的各种提留和收费。而在取消农业税之后, 农村财力主要依靠上级政府的财政拨款。在一些欠发达地区, 地方政府的财政能力有限, 不能够保证农村财政的有效拨付。第二, 物力资源稀缺。乡村治理所需的公共物品和公共服务供给渠道单一、供给效率低下, 农村地区普遍存在医疗、卫生、教育、基础设施不完善的问题。第三, 人力资源稀缺。随着城镇化进程的加快, 大量农民工向城市流入, 农村精英流失, 且从农村走出去的大学生等有知识文化的人才选择留在城市, 农村空心化的现象严重。第四, 组织资源稀缺。虽然地方政府在乡村治理中扮演最为重要的角色, 但各种组织是政府推动乡村治理的重要力量[12]。也就是在体制的力量之外, 村民自治组织、社会性组织 (农民组织、经合组织) 、市场主体等, 也是参与乡村事务、破解乡村治理困境的重要力量。然而, 农村的社会组织发育不足, 同时, 由于市场规范不完善, 市场主体也难以发挥有效作用, 因此, 有效治理的组织资源不足。

在行政资源相对行政事务稀缺的前提下, 乡村治理的成本成为乡村治理的重要约束条件。乡村治理的成本一方面表现在执行上;另一方面, 表现在约束上。首先, 执行成本包括两个部分:一部分是中央到地方政策实施的执行成本。这部分成本形成的原因在于政府层级较多, 政策从中央到地方落实, 需要时间, 需要对政策的各层解读, 同时需要把政策化解成可以执行的具体目标和工具等。另一部分是地方政府具体落实乡村治理的事务需要的成本。这部分成本较高的原因在于乡村分布较广, 比较分散, 而且发展水平不一, 实施起来所需行政成本较高。其次, 从约束成本看, 由于纵向层级较多, 且民众反馈问题的渠道不畅, 信息不对称的问题严重, 由上至下和由下至上的约束成本较高。部门间的相互约束, 由于存在部门和地区间利益竞争以及信息不共享的问题, 其约束成本也较高。在执行成本和约束成本较高的情况下, 乡村治理事务行政发包情况明显, 甚至在大多数事项上直接发包到乡镇层级, 并且约束机制或不健全, 或难以实现, 在行政资源相对稀缺的情况下, 促使授包方的地方政府积极进行乡村治理的外在压力不强。

(二) 乡村治理中地方政府权力结构分析

在偏好假设、稀缺性假设和成本假设的基础上, 加上外在的历史文化等变量, 确定了地方政府间的权力结构——“集权中的放权”。在乡村治理中, 源于中央与地方偏好的不同和执行与约束的成本较高, “集权中的放权”的权力结构表现得更为突出。

在乡村治理中, 中央政府的偏好和地方政府的偏好是不同的, 中央政府进行乡村治理的迫切愿望和地方政府的消极态度有着明显的反差。因此, 要实现中央的政府的偏好, 政府必须能够约束和控制地方政府, 这表现为集权。集权一般的表现是自上而下的组织人事控制和指标考核。在乡村治理中, 农村中设有村党支部, 其选举方式与村主任不同, 并非单纯地直选, 乡镇党委具有一定的控制权。中央政府通过组织人事逐层控制着五个层级, 并在准第六层级———村党支部有一定的控制权。如此层层控制, 能够有利于中央政策按照自上而下的逻辑得到有效贯彻, 有利于中央政府掌握乡村治理的控制权, 有利于实现其偏好。但地方政府的共谋行为, 破坏了逐层的有效控制[13], 弱化了中央政府对乡村治理的控制。在组织人事控制的基础上, 中央和地方逐层进行指标考核。长期以来, 考核的指标主要是地方的经济发展, 乡村也不例外。近年来, 考核指标不断扩充, 文化、社会和环境指标不断增多, 同时专项的指标考核更加频繁, 但由于这些指标考核的模糊性, 地方政府往往通过较为模糊的语言或转变为经济指标来应对考核[14], 导致乡村治理的考核流于形式, 难以形成对乡村治理的有效控制。

除了加强集权控制之外, 还要考虑减少行政执行的成本和约束成本, 特别是在乡村治理范围较广和事务复杂的情况下, 政府由上至下地放权成为必要。乡村治理的层层放权和行政发包, 让乡村治理的事务主要集中在县、乡两个层级, 特别是乡镇, 成为最主要的责任主体。乡村治理放权的特征往往表现为把乡村治理的绝大多数事项统统发包给县、乡两个层级, 这些事项除了财政收入之外, 还有经济发展、政治稳定、文化繁荣、社会和谐、生态良好等要求。放权的优势在于, 在乡村治理的场域中, 有利于因地制宜、切合实际地推进乡村治理。但问题是, 大部分乡镇政府资源非常有限, 特别是在取消农业税后, 财力更是捉襟见肘, 难以真正承担起乡村治理的责任。所以, 在欠发达地区, 乡村治理现状仍然存在乡村经济落后、政治民主停滞、社会民生建设薄弱、乡村文化异质、环境治理难以协同等问题。20168, 国务院发布《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》, 从合理划分央地财政事权入手, 明确合理支出责任, 提高地方财政事权的匹配度。但是, 由于乡村治理的成本较高, 而乡镇政府财力薄弱, 这个指导意见能否促进乡村治理的有效开展还有待观察。

(三) 乡村治理中地方政府激励与约束机制分析

在基本假设的条件下, 权力结构的“集权中的放权”对地方政府的激励和约束机制产生重要影响, 形成中国特有的对地方政府的激励和约束机制, 在乡村治理中有着极为显著的反映。

“集权中的放权”确定了地方官员的晋升的标准和方式。通过对组织人事和指标考核的逐层控制, 并把组织人事和指标考核结合起来, 中央政府确立了地方官员晋升的重要标准。考核指标依据中央政府的偏好确定。长期以来, 中央政府偏好确定的考核指标重在地方GDP的增长。目前, 虽然指标不断扩充, GDP的考量依然是最直接和最有说服力的。事关地方官员晋升的重要指标在于经济的发展和财税的增加。在确定标准之外, 放权下的地方官员竞争成为实现晋升的重要机制。在晋升标准作为可信承诺的情况下, 放权确立了在基本相同层次和条件的情况下, 地方官员具有一定独立性, 支配行政资源展开相互间竞争的条件[15]。“集权中的放权”确立了地方官员通过竞争不断追求经济发展和财税增加的晋升激励机制。这样, 官员的升迁压力、地方经济的发展压力等外部压力都迫切需要地方政府提升平行辖区的府际竞争效能[16]。因此, 地方政府在乡村治理中, “唯GDP是从”成为一种较为普遍的现象。虽然这与乡村治理中促进经济发展是契合的, 但与中央政府的偏好和乡村民众的偏好并不一致。在中央政府的设定中, 乡村治理是多目标的治理活动, 关注的是乡村全面和可持续的发展。即便在某个区域经济不能得到发展, 面向民众的基本公共服务也必须得到保障和提升。同时, 乡村民众的需求也是多方面的。所以, 地方政府单纯专注于经济发展, 从多方面扭曲了乡村治理。

政府的权力结构不仅影响对地方政府的激励机制, 还影响了对地方政府的约束机制。集权通过组织人事和考核指标的逐层控制, 实现自上而下的对地方政府行为的约束。自上而下的约束, 相对其他约束而言是最为有效的约束, 因为这直接和地方官员的晋升相关, 但这也导致“唯上是从”的结果。但由于信息不对称问题, 这种约束也是有限的。相对来讲, 自下而上的约束缺乏。自下而上的约束应该包括政府内部的由下至上约束, 但本文主要讨论的是民众对地方政府的约束。虽然在乡村中, 基本实现了对村委会的民主选举, 但大部分乡村的民主决策、民主管理和民主监督却还走在路上。同时, 乡村治理中所倡导的民主试验往往止步于乡镇一级, 无法向更高级的地方政府扩展[17], 因而来自民众的自下而上的约束非常有限。除了自上而下和自下而上的纵向约束机制, 还存在着横向的约束机制。地方人大承担了代表民众行使对政府监督的职能, 但是, 其职能的发挥依赖于地方官员一把手的支持力度, 因为地方人大与地方政府的关系往往是分工而不是分权[18]。司法制度对地方政府的监督是一种事后监督机制, 这种监督具有滞后性。地方政府内部各部门间的监督也非常有限。此外, 横向的约束来自地方政府间的约束, 由于“集权中的放权”的权力结构确定了地方政府间的关系, 地方政府间的协同和约束难以有效地得到实现。因此, 乡村治理中地方政府行为缺乏有效约束。这导致地方政府间的共谋行为和扭曲的乡村治理行为不能得到纠正, 甚至恶化乡村治理的行为也难以得到制止。“乡村治理内卷化”问题就是一个重要表现。在全面取消农业税之后, 地方政府逐步退出农村生产事务和农村公共事务, 一些新的势力在这些空间里生长起来。为了实现对乡村的管制, 地方政府与新势力勾结, 在乡村社会产生新的结构性力量, 这种灰色的力量消耗着乡村的资源[10], 阻碍了乡村治理的进程。

(四) 乡村治理中地方政府行为分析

地方政府追求经济增长和财税增加, 以图得到晋升的激励, 以及有限的对地方政府的约束, 决定了乡村治理中地方政府对治理目标和工具的选择, 以及治理的实施和反馈等行为。

地方政府所接受的激励和约束决定了其乡村治理的目标选择与中央偏好脱钩, 同时, 难以和乡村民众的偏好一致。虽然中央政府乡村治理的目标是多重的, 但在资源有限的情况下, 地方政府必然会选择执行, 其选择的目标与其偏好和所接受的激励一致。当然, 中央政府必然实施约束, 但有限的约束, 难以阻止地方政府的冲动和各种“挂羊头卖狗肉的行为”。另外, 地方政府的乡村治理目标选择也难以和民众的偏好一致。一方面民众的需求是多重的, 并且随着时间的变化, 会有不同的需求;另一方面, 民众参与乡村治理决策的渠道不畅, 民主管理和民主决策的机制不健全, 阻碍民众的政治参与。因此, 地方政府在乡村治理中选择性治理与自身利益密切相关的公共事务, 热衷于招商引资和项目建设, 对于教育、卫生医疗、基础设施建设等缺乏治理意愿。因此, 乡村治理中地方政府缺位严重。另外, 也造成治理扭曲的问题。在城镇化进程中, 一些地方政府想着“拿地换钱”, 打着解决农村“空心化”问题的旗号, “大跃进”式地制定“上楼”的政策目标, 不符合农民的实际需求, 衍生出诸多的问题, 浪费资源, 产生负面社会效应, 甚至爆发恶性的群体性事件。同时, 在一些地区也出现了“鬼城”, 阻碍了“以人为本的城镇化”进程。

治理目标的选择在导致政府治理缺位和扭曲的同时, 也存在地方政府乡村治理手段缺乏, 存在越位和错位的问题。地方政府乡村治理手段的缺乏, 一方面源于可用的组织资源和人力资源缺乏, 难以有效地使用市场化工具和社会化工具;另一方面, 重要的是地方政府乡村治理的偏好与民众的需求往往不一致, 因此, 不得不采用行政性管制工具, 具有强制性的行政领导色彩[19]。在乡政和村治的关系中, 行政的强制和约束时常会引发二者间的冲突, 这是地方政府越位导致的。另外, 在行政管制难以有效的情况下, 为加强对乡村的控制, 有些乡镇政府与灰色势力结合, 而不是与正当的村委和其他合法组织协调合作, 破坏了乡村治理的结构和基础, 这是地方政府乡村治理中的错位。

乡村治理目标选择和治理手段存在的问题与治理的实施、监督和反馈的问题是密切关联的。由于地方政府的目标和手段的自我选择, 在具体治理政策的实施中, 存在“上有政策、下有对策”“明修栈道、暗度陈仓”的情况, 变相执行、象征性执行、附加性执行成为地方政府执行政策的方式。在这种情况下, “欺上瞒下”成为地方政府反馈乡村治理的选择。“欺上瞒下”一方面是约束有限导致的;另一方面, 是地方政府主动所为。信息的不对称和监督机制不健全, 为乡村治理中地方政府“欺上瞒下”提供了可能。在可能的条件下, 地方政府为了在乡村治理中实现自我偏好, 采取自我伪饰和自我保护的措施, 有意导致民众的民主参与和各种监督约束走过场, 自导自演各种听证会、旁听会和协商会, 采用粉饰、庇护的方式应对检查, 用假数据和空话应对考核。

三、重构乡村治理中地方政府行为逻辑的路径

根据乡村治理中其存在的问题, 在现有的分析框架下, 落脚于重塑偏好、优化资源、优化权力结构、完善激励和约束机制等五个途径, 重构地方政府行为逻辑, 解决乡村治理的难题。

(一) 改善考核指标, 深入推进乡村民主进程, 重塑地方政府偏好

在乡村治理的场域中, 地方政府的偏好在于地方官员获得职位的升迁。当然, 政府偏好并不是一成不变的, 它受外部力量的影响, 是可以被塑造和改变的。但是, 地方政府这种偏好能否改变不是我们要讨论的问题, 因为这既是各种理论模型潜在的基本假设, 也是本文明确的假设之一。由于政府所制定的公共政策可以被理解为“政府选择作为与不作为的事项”[20], 所以, 我们更关心的是政府要实现这种偏好, 如何选择, 以及这种选择能否从原则上看与中央政府的偏好一致, 从具体内容上看与乡村民众的偏好一致。随着经济发展水平的不断提升, 特别是在取消农业税后, 地方政府依据自我偏好在乡村治理中的行为选择与中央政府、乡村民众的偏好产生偏离。重塑地方政府在乡村治理中的偏好, 就是要实现其偏好的乡村治理行为选择与中央政府和乡村民众的一致。首先, 政府应当逐层级地列出硬性的和便于衡量的乡村治理考核指标, 防止指标被扭曲, 以此作为地方政府官员升迁的考量的标准之一。其次, 应该优化地方政府政策决策的过程, 改变决策参与人员的类型和范围。扩大乡村民众参与政策选择的范围和程度, 拓宽民众意愿表达渠道, 加强公共政策利益相关者间的沟通和协调, 充分了解民众意愿, 整合民众需求, 让乡村居民在关乎自身利益的重大决策中有发言权和表决权。最后, 让乡村民众能够在某种程度上影响地方官员的升迁。真正发挥地方人民代表大会的作用, 以恰当的方式让乡村民众的意愿和对官员的满意度成为决定地方官员升迁的重要因素之一。

(二) 合理定位乡镇政府角色, 优化乡村治理资源配置

乡村治理中行政资源相对乡村治理的事务较为稀缺, 需要明确好地方政府角色, 形成政府、市场、社会协调治理的局面, 合理运用行政资源、市场资源、社会资源, 建构乡村治理资源的多元供给机制。由于治理重构和重新界定了政府的机构和运行过程[21], 所以, 在乡村治理中强调合理定位政府职能, 不是弱化地方政府在乡村治理中的作用, 而是促进政府与市场、社会良性互动, 构建有为政府、有效市场、有机社会。首先, 跟进法律法规建设, 明确地方政府职能。在简政放权的大背景下, 有法可依地明确县、乡政府的职能和边界, 将法律法规作为约束公权力的工具[22]。其次, 发挥群团组织作用, 引导村委会积极工作。促进群团组织密切联系群众, 将适合群团组织承担的乡村治理事项根据法律法规交由群团组织负责。明确乡镇政府与村委会的权责边界, 减少对村委会的行政干预, 推进农村的民主建设, 支持和引导村委会的自主工作。再次, 引导规范市场作用, 有效运用市场资源。尤其是在农村土地流转的背景下, 重新界定政府与市场的关系, 鼓励专业合作、股份合作等农村合作组织的建立和发展, 支持乡村民众兴办经济实体, 规范市场秩序, 推动农业集约化、现代化发展。有条件的乡镇政府, 精减人员, 加强政府购买公共服平台建设, 购买公共服务。最后, 培育良性社会组织, 充分运用社会资源。扶持各种社会力量建设公益机构, 参与公益事业, 并提供便利服务, 做好统筹、协调和监管。

(三) 合理分配事权财权, 优化县、乡政府权力结构

当前, “集权中的放权”存在的问题:一方面是控制的弱化;另一方面, 是乡镇政府治理能力不足。有必要更加合理地分配事权和财权, 进一步优化县、乡权力结构。合理分配事权、财权要从三个角度去把握:一是治理质量压力、政治风险和治理成本有效控制的视角;二是有效控制外部性的视角;三是权责一致和财权与支出责任相一致的视角。

行政发包制中提出决定行政发包的三个变量:质量压力、统治风险与治理成本 (财政约束和行政监督成本) , 并认为三个变量在威权体制下存在矛盾[5]。本文关注乡村治理的场域, 修改这三个变量为:治理质量压力、政治风险和治理成本。根据当前的权力结构和激励与约束机制的分析, 提升治理质量, 会降低政治风险, 但会减少发包, 因此, 增加治理成本;要减少治理成本, 增加发包, 则会降低治理质量, 并增加政治风险。治理成本与政治风险、治理质量反向变动。根据这三个变量的分析, 对政治风险和治理质量影响较大的事权, 应减少甚至不发包给乡镇政府。对于政治风险较低、治理成本较高的事权, 应当尽可能发包给乡镇政府。

另外, 容易产生外部性的事权应当根据外部性表现的正负和强弱, 减少或不发包给乡镇政府。比如, 环境污染是负外部性较强的, 乡镇政府为了实现经济发展和与其他乡镇竞争, 往往没有决心和主动性进行治理, 因此, 环境保护的事项应当不发包给乡镇或部分发包给乡镇。类似于这种外部性较强的还有教育、食品安全等。

根据以上两个角度可以确定事权在县乡间的分配, 同时根据权责统一和财权与支出责任相一致的视角, 合理划分财权。根据事权确定支出责任, 从而确定财权, 需要乡镇级以上政府支出的, 不应让乡镇支出。同时根据乡镇的实际财政收入和经济发展水平, 进行差异化财政管理。另外, 硬化县乡预算约束, 规范财政管理。

(四) 强化“用脚投票”, 完善乡村治理中地方政府的激励机制

当前的激励机制导致地方政府专注地方济经增长和财政收入增加。完善乡村治理的激励机制, 需要加入另外一个变量, 就是乡村民众的行动, 建构乡村民众的行动影响地方经济增长和财政收入的机制, 同时就形成民众行动对地方政府的激励机制。蒂伯特所提出的“用脚投票”机制说明, 企业、居民等流动性生产要素所有者根据自身偏好来选择不同的地方政府, 地方政府间对财政收益的竞争会迫使地方政府回应公众需要、提高公共服务的供给效率[23]。另外, 生产函数Y=F (K, L) 说明产出Y和资本K、劳动力L同向变动。“用脚投票”的民众行动实现了资本和劳动力的地区间流动, 从而影响地区经济产出。在乡村治理中, 乡村民众的“用脚投票”机制会导致一个地区的资本和劳动力流动, 必然影响到一个地区的经济增长、财政收入和地区间的竞争, 从而影响地方官员的升迁。因此, “用脚投票”的民众行为可以形成乡村治理中地方政府的一种激励机制。然而, 在我国虽然资本的流动受限较少, 但劳动力的流动受到多重约束。户籍制度改革并未完成, 迁移人口在迁入地的社会福利和公共服务权利受到约束, 定居式的人口流动较少。所以, 在乡村治理的场域中发挥“用脚投票”的作用, 需要保障劳动力的无障碍流动, 深入推进户籍制度改革和教育、医疗、卫生、社会保障制度改革, 让农村迁移人口与迁入地居民拥有同等的就业机会, 实现各种保险和公共服务的地区间有序接转。

(五) 加强乡村民众的民主监督, 完善乡村治理中地方政府的约束机制

在乡村治理中, 地方政府的行为缺乏有效约束, 除了自上而下和横向的约束问责有限以外, 更缺乏的是自下而上的约束。西方“用手投票”机制是一种自下而上的选举约束机制, 地方居民通过选举政府工作人员和对当地重大决策进行投票的方式来影响地方政府决策, 除了直接投票之外, 居民还可以以建议、协商和抗议等多种投票方式来表达自己的利益诉求, 促使地方政府改善公共服务。但是, 中西方制度背景有很大差异, 要实现自下而上的有效约束, 需要通过有效方式, 加强乡村民众对乡村治理事务的知情权、参与权和监督权, 发挥乡村民众最直接和最权威的监督作用。首先, 运用互联网等平台和手段, 真正实现村务和政务公开, 让乡村民众便于了解政务信息, 对于重要的乡村治理事项, 应及时让乡村民众知晓, 切实推行听证制度、意见征集制度和重要会议旁听制度。其次, 乡村民众在乡村治理中能够通过村委会、县乡人大和政协代表反映民情社意, 能够通过网络信息平台反映自己的困难、需求, 能够通过乡镇干部下访的机制反映自己的意见。再次, 乡村民众可以通过上访, 理性、有序表达诉求。这三个方面体现了乡村民众最为直接的监督, 既有利于减少上级政府监督的成本, 也易于形成有效监督。最后, 在对干部的考核中, 要把乡村民众对乡村治理的满意度, 作为指标考核和升迁考核的硬性指标, 体现乡村民众监督的权威性。

四、结语

乡村治理如何进行, 关键在于乡村治理中各主体的行为。而政府在社会事务管理中的主导性地位决定了政府行为的重要性[24]。因此, 本文分析了关键的主体——地方政府的行为逻辑。地方政府当前的行为逻辑, 导致乡村治理中的多种问题, 需要重构地方政府在乡村治理中的行为逻辑。那么首先要建构地方政府行为逻辑分析框架。本文基于相关的主要理论模型, 建构了地方政府行为逻辑的分析框架, 由于这些理论模型主要是分析中国地方政府, 本文的分析框架也是建构在中国现有的制度结构基础上的。但这种分析架构并不是具体的, 仍是一种理论的和理想型的, 能够发现现实中存在的薄弱环节和问题。因此, 建构这个分析框架, 并据此分析乡村治理的现实, 也是一种具有扩展性的和有趣的工作。然而, 重构乡村治理地方政府行为逻辑路径要比理论建构和发现问题困难一些, 其关键在于, 问题的解决必须切合于实际。但本文仍试图在这方面进行有意义的探索。

虽然本文分析框架及其应用也确实能够发现问题, 并解决问题, 但本文的分析框架是简化的, 它既省略了一些变量, 也简化了已有的分析变量。对于应用来说是易行的, 对于框架本身来说是不足的。另外, 分析框架本身能否形成一种闭路, 以及是否能够建构一种更为一般性的框架也是值得探讨的。因此, 本文是对地方政府行为逻辑研究及其应用的探索, 希望可以进一步深化理论研究并拓展应用的空间。


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