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【摘 要】采用环境政策评估的一般模式对官厅水库流域水环境保护规划进行了初步评估。结果显示:规划目标至今未能实现官厅水库水质劣于水环境功能要求没有确切的证据证明点源污染物排放得到了有效控制。主要原因是:现有的政策体系缺乏法律效力导致其对地方水环境保护约束力极其有限以行政区域为控制单元来进行总量指标的分配难以满足和实现流域内河流水质的目标要求点源水污染物排放标准没有与水质达标直接联接流域内各水环境功能区水质目标不协调河流和湖库水质标准中总磷浓度限值也存在不协调现状流域管理体制根本无力承担横跨四地的流域跨界管理工业企业没有按照污染者付费原则支付全成本。

关键规划政策评估标准


官厅水库曾经是北京主要供水水源地之一为首都和周边地区的经济社会发展做出了巨大贡献但随着上游地区经济社会的快速发展水质不断恶化。20世纪90年代官厅水库来水水质甚至达到劣V类标准退出首都饮用水水源水系。随着2001年《21世纪初期(2001-2005)首都水资源可持续利用规划》(以下简称《规划》)的批准实施官厅水库上游水质不断改善,2007年退出北京饮用水系统达10年之久的官厅水库重新恢复了首都饮用水源地的功能成为北京的备用水源。

目前国内学者对于官厅水库流域的研究主要集中在水环境容量[1-2]、水质演化与变迁[3-4]、富营养化[5]、群落结构[6-7]与景观结构[8]、重金属污染[9]、土地利用[10]、生态补偿[11-12]等方面对于水环境保护规划的研究主要集中在国内外对比研究[13-15]、制度与体系[16-19]、水质模型[20-22]等方面鲜有学者从公共政策和管理的角度对官厅水库流域水环境保护规划进行评估。官厅水库流域水环境保护工作进行以来投入了大量的人力、物力和财力尤其是近十多年来流域水环境保护规划的编制和实施。那么规划的效果如何、规划过程中到底存在什么样的问题亟需我们通过相关资料来进行客观的评估以便找出其中的问题为今后官厅水库流域水环境保护规划编制和实施的完善提供经验和借鉴。笔者评估的时间跨度为2001-2014横跨"十五""十一五""十二五"三个五年规划。

一、材料与研究方法

(一)研究区概况

官厅水库位于河北省张家口市怀来县和北京市延庆县交界处是新中国成立后建设的第一座大型水库具有防洪、发电、供水、灌溉等多种功能。水库海拔490m,设计总库容41.6亿m,90%水面处于河北省张家口市怀来县境内。文中的主要研究范围为张家口境内的官厅水库流域(以下简称官厅水库流域)

截至2015官厅水库流域人口总量348.98万人占张家口市人口总量的74.51%;人均地区生产总值28440在河北省11个地级市中均排名第8三产结构为13.23%:42.10%:44.66%。流域内水系比较简单主要包括永定河的两大支流-洋河和桑干河两河在怀来县朱官屯汇合后称永定河注入官厅水库。

(二)评估方法和数据来源

文中的评估目的在于通过评估官厅水库流域水环境保护规划实施效果分析影响水环境保护规划实施效果的主要成因为流域水环境管理提出政策建议。采用环境政策评估的一般模式基于环境管理部门提供的二手数据以及现场踏勘对规划的实施效果进行评估包括规划目标实现程度、政策框架体系、政策手段、管理体制、管理机制等方面。

基于《规划》中制定的规划目标通过目标-现状对比法将官厅水库水质水量现状和《规划》目标直接进行对比进而判断规划的实施效果如何、目标是否实现。同时通过收集到的数据资料对政策手段的执行效果进行评价。数据主要来源于历年《张家口环境质量报告书》、《张家口污染源普查报告》、《张家口环境统计报告》以及各部门水环境保护相关规划等内容。

二、官厅水库上游流域水环境保护规划评估

(一)规划目标评估

2001年以来官厅水库流域污染治理主要依据《规划》、《海河流域水污染防治规划》和《张家口市环境保护规划》等。《规划》提出了"稳定密云、改善官厅"的水资源保护方针明确了恢复官厅水库作为北京市第二饮用水源地功能的治理目标。按照《规划》的要求,2005年官厅水库水质要力争达到III类水标准,2010年官厅水库水质要力争达到II类水标准入库八号桥断面达到IV类水标准同时正常年份(50%保证率条件下)来水水量要达到2.5亿m的目标。官厅水库目标确定为饮用水源地饮用水源地的实现必然包括两个目标:首先就是要有充足的水量其次就是要保证优良的水质。

但根据海河流域水利委员会《海河流域水资源质量公报》,2014年官厅水库水质基本上稳定在IV类水蓄水量基本稳定在1.35亿m左右富营养化指数(EI)值为52.5属于轻度富营养状态。官厅水库作为北京市饮用水源地功能的目标根本没有实现无论是水质、水量距离目标还有很大差距。官厅水库集中治理十多年来治理效果并不明显这就说明当时规划目标和实施方案的确定缺乏充分有效的论证。在笔者现场调研过程中官厅水库蓄水量甚至只有8000m左右水库建成之初所希望的防洪、发电功能目前已经成为摆设。

(二)污染排放控制评估

1.基于环保部门统计数据的评估

根据流域的实地调研情况对主要污染源(包括工业废水污染、城镇生活污染、农村生活污染、种植业污染、水产养殖污染、畜禽养殖污染等)的污染负荷进行分析。根据污染负荷分析结果汇总得到2014年官厅水库流域污染物排放量分别为化学需氧量10297.81t,总氮2031.22t,总磷199.90t。从化学需氧量排放量及各污染源贡献率来看农村生活污染和城镇生活污染分别占到了30%,成为了化学需氧量排放量的最大来源而工业废水污染和畜禽养殖污染化学需氧量排放量也较大分别占到了23%16%从总氮排放量及各污染源贡献率来看种植业污染达到了32%,为总氮排放的最大来源农村生活污染、城镇生活污染和畜禽养殖污染总氮排放量分别占27%26%14%从总磷排放量及各污染源贡献率来看畜禽养殖污染超过了一半为总磷排放的最大来源达到了52%,城镇生活污染、种植业污染和农村生活污染分别占18%16%12%(1)

通过流域污染负荷的分析我们可以得到如下的初步评估结果:官厅水库流域的非点源污染(主要包括农村生活污染、种植业污染和畜禽养殖污染在图中用黑色实线标注)较为严重排放量大且没有得到有效治理因此是当前官厅水库的主要污染来源和主要治理对象。相对于农业的快速发展流域内工业则不太发达第三产业也相对落后城镇化水平较低。同时流域内工业污染得到了比较有效的控制排放量较小目前不是官厅水库的主要污染源。

同时根据历年张家口环境质量报告书,"十一五"以来张家口点源水污染防治成效显著工业化学需氧量和氨氮排放量大幅减少。2006-2014年间工业废水化学需氧量排放量从27984t减少到9241t生活污水化学需氧量排放量从30289t减少到13852t工业废水氨氮排放量从3659t减少到697t生活污水氨氮排放量从3535t减少到2650t工业废水排放达标率从66.32%上升到98.52%均实现了"十一五""十二五"规划确定的目标(2、图3)。但以上结论只是基于环保部门提供的统计数据缺乏更详实的证据。

2.基于排放量-入河量-通量-水质逻辑主线的评估

根据美国水环境管理经验按照污染物排放量-入河量-通量-河流水质这一逻辑主线向上反推评估流域污染物排放控制的实现程度进而分析流域水环境管理存在的问题。污染物排放量是环境管理部门统计的污染源排放到环境中的污染物数量。入河量指汇入目标河流的污染物排放量。由于污染物在汇入目标河流过程中会有渗透、降解等过程因此入河量会小于污染物排放量。通量指单位时间内通过目标河流某一段面的某种污染物的量包括了所有进入水体并存在的污染物量。正常情况下如果数据统计全面污染物排放量大于入河量入河量大于通量。

流域污染物排放量在历年环境质量报告书中都有记录见上节分析。到目前为止张家口环保部门并没有采用入河量的概念也没有建立起规范的入河排污口监测体系以及入河污染物排放核查规范。入河量数据的缺失导致无法准确判断污染物排放数据的可靠性。虽然从环保部门提供的统计数据中可以看出,"十一五"以来污染物排放量在不断降低、水质不断改善但根据对永定河最后入库的八号桥断面的通量数据分析发现13年来八号桥断面化学需氧量和氨氮通量并没有呈现逐年递减的规律(4)。这说明化学需氧量和氨氮等主要污染物的排放并没有像环保部门提供的统计数据那样得到很好的控制。




虽然通过上节流域污染负荷的分析得出官厅水库流域的非点源污染较为严重点源污染得到了有效控制但通过对图5、图6的分析我们可以得到点源污染排放仍然是水质不达标的主要原因。化学需氧量通量随着流量的增大而增大随流量的减小而减小这个规律与水质-水量的一般逻辑关系基本上是一致的即通量与流量关系密切降雨量大时流量大此时非点源污染物进入水体进而影响水质。但化学需氧量浓度却呈现相反的规律流量大时浓度反而降低(此时非点源大量进入水体)此时水质不是最差的相反流量小时(此时主要受点源污染影响)浓度反而升高水质是最差的。因此点源仍然是水质不达标的主要原因。

(三)政策框架体系评估

目前官厅水库形成以《水污染防治法》(2008)和《水法》(2002)为基础的法律法规体系但至今为止有关水库区管理的法律法规还没有。1984年由北京市、河北省、山西省共同签发的《官厅水系水源保护管理办法》也仅对官厅水系水源保护做了一些原则性规定,"水系保护工作由官厅水系水源保护领导小组统一领导下设办公室负责日常管理工作",并对水库周边保护区进行了划定。但这一办法制定的时间太早至今仍未修订且自身有很大缺陷不足以实现流域的环境保护和污染防治。比如该办法规定了当地人民政府对办法进行监督实施并规定当地环保部门对违反办法规定的事项进行罚款和追责可见领导小组根本没有监督、实施和执行该办法的权利。之后的官厅水库管理处也无权对流域内的水环境保护实施监督管理导致管理者没有根本的切实的管理权。

此外这一由三个地方政府共同签发的文件在法律效力方面存在很大的缺陷。由于该办法既不是法律法规也不是部门规章法律效力的缺失导致其对地方水环境保护和水资源开发利用的约束力极其有限不利于办法的有效实施。因此缺失法律效力的办法、缺乏管理权的管理机构根本没有能力对流域的水环境和水资源进行实质性的管理办法与管理机构名存实亡。

即便是库区的管理现状也令人堪忧。按照办法的规定官厅水系流域划分三个级别保护区一级保护区是官厅水库最高水位线(479m高程)以内范围二级保护区为官厅水库最高水位线以外5km范围内并明确了各级保护区内的禁止行为。近年来随着来水水量的不断减少官厅水库一直以较低水位运行库区周边的乡镇、村民围绕库区水土资源的开发利用活动不断增多。在笔者现场调研的过程中库区周边的滩地大多都被占用水库滩地的种植和房地产开发几乎处于无序的状态部分滩地和别墅群距离水库水面不足百米所有的滩地种植都是直接从水库里取水浇灌而有些别墅用地甚至接近了一级保护区。虽然管理处是目前水库专门的管理机构但对库区周边养殖、旅游以及房地产开发根本没有管理权限仅负责水库水利工程的运行管理、水质监测、水文水资源资料收集与分析和防洪调度等工作库区周边土地的规划、审批权都在怀来县地方政府管理处根本无权过问而且很多建设项目至今没有建设用地规划许可证和环评手续。

(四)政策手段评估

1.总量控制不合理





以官厅水库流域总量减排分配方案来说明规划政策手段的不合理性。如图7所示官厅水库流域主要有永定河的两条支流桑干河和洋河。洋河主要流经重要工业区和主要居民生活区在工业区和居民生活区上下游分别布设断面S1和断面S2。工业区以机械、化工建材、纺织、皮革、造纸等为主工业企业密集水污染物排放量较大进而导致洋河水污染严重断面S2水质劣于水环境功能要求但桑干河流域内工业不发达、经济发展水平较低水污染物排放量较小对水质的影响较小桑干河水质好于洋河水质。因此官厅水库流域主要污染物总量控制的重点目标是减少洋河流域各个区县内工业企业和城镇生活的污染物排放量而不是按照《张家口"十二五"主要污染物总量控制规划》的要求以几乎平均的方式来减少各个区县的污染物排放量。按照行政区分配排放总量的方法,"十二五"期间洋河、桑干河流域内各区县都要在2010年排放量的基础之上基本减少相同的比例对于洋河来说减少11-13%的排放量可能不足以改善洋河水质但对于已经满足水环境功能要求的桑干河来说没有必要减少如此多的排放量(7)




2.流域相关标准不协调

按照张家口环保部门提供数据流域内工业废水达标排放率已接近99%,城市污水集中处理率也接近90%,这样高比例的达标率和处理率并没有确保水质目标的实现。究其原因就是流域内现有的排放标准根本没有考虑水质的要求没有与水环境质量相联接。水污染物排放标准应该在水质标准的基础上制定确保水质达标。当水体自净能力或水环境容量很大时水污染物排放标准可以低于水质标准反之如果受纳水体水质已经低于水质标准天然来水水质也低于水质标准或者没有天然来水排放标准也低于水质标准达到排放标准的废()水必然会对水环境造成污染无法实现水质达标。目前官厅水库流域达标排放的"合法"污水仍然是劣V类水在洋河、桑干河现状水质已经低于水质目标且上游已没有清洁来水的情况下这样的排放水根本不可能改善目前官厅水库的水环境质量。

流域内各个水域的水质标准之间也不协调。按照《河北省水功能区划》官厅水库的水质规划目标是III类水(这已经是对《规划》确定目标的人为降级说明决策者已经认定II类水目标的不可达同时直接证明了《规划》确定的目标缺乏充分的论证),而上游地区洋河和桑干河的水质规划目标居然为IV类水洋河的支流清水河的水质规划目标更是达到了V类水(8)。这就说明上游水质用途的确定根本没有考虑下游的使用虽然按照美国的管理模式只要排放者按照标准(基于技术的或基于水质的排放限值)达标排放并随着污染物的逐步降解能够实现官厅水库饮用水源地的规划目标但在我国现有的管理模式下这样的目标很难实现。

此外河流和湖库水质标准中总磷浓度限值也存在不协调。根据前文分析洋河、桑干河两条河流总磷呈逐渐改善趋势,2014年流域8个监测断面的总磷基本上保持在III类水标准2002年水质标准中河流和湖库的水质标准存在差别其中河流水质标准中关于总磷的浓度限值远高于湖库水质标准中关于总磷的浓度限值河流水质标准中Ⅰ-V类的总磷浓度限值为0.02mg/L0.1mg/L0.2mg/L0.3mg/L0.4mg/L分别是湖库水质标准中总磷浓度限值的2倍、4倍、4倍、3倍和2(9)。因此如果按照我国现在的水质评价体系(这里假定这个评价体系没有问题)要想实现官厅水库III类水目标两条河流的总磷浓度必须得达到类水质标准而这也是几乎不可能实现的。

(五)管理体制评估

官厅水库建成后管理部门几经变革:1954年由水利部负责管理;1971年由北京市政府负责管理;1972年成立官厅水库污染防治领导小组,1972-1980年代由该领导小组负责管理;1990年以来由北京市水务局局属单位官厅水库管理处负责管理。官厅水库流域跨内蒙古自治区、山西省、河北省、北京市四地但水库管理工作仅由官厅水库管理处负责这样的管理体制根本无力承担流域内的跨界管理。根据《水法》(2002)规定,"国家对流域水资源实行流域管理和区域相结合的管理体制且县级以上地方人民政府负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护等工作"。因此山西省、河北省水利部门负责流域上游地区的水资源开发利用即使上游山西、河北地区水资源开发利用方式对下游地区产生不利影响北京市水务局也无权介入上游地区的水资源管理工作。而上游地区在对其水资源进行管理和开发利用时也根本不会考虑下游的用水需求从近年来官厅水库不断减小的来水量就可以看出这一矛盾。随着上游地区水利工程的大力修建流域来水量逐年减少尤其是2009年以来桑干河阳原段已无水断流。




同时目前的监管体制也不完善。在笔者现场踏勘调研的过程中八号桥断面设置了两个监测点位其中之一就是环保部在此设置的永定河流入官厅水库的最后一个国控监测削减断面也是张家口市环境监测站地表水常规监测断面。而另外一个监测点位归属水利部主要负责监测八号桥断面的水文数据且水利部监测点位只位于环保部监测点位下游10m左右。但这相差10m的两个监测点位却分属两个部门管理张家口环保部门也只能提供水质监测数据对水文数据无权过问。这样的监管体制必然增加了协调成本导致管理的低效。

此外官厅水库绝大部分水域面积都处在张家口怀来县境内但由于其职责主要是保障北京市供水水库的行政管理职能隶属于北京市水务局而不是由水库所在地的行政区-河北省管理。不同地区、不同部门之间不存在任何行政上的隶属关系也没有建立起流域上下游之间水资源合理利用的沟通和协调机制缺乏明确的责任主体。由此可见目前的管理体制根本无力承担全流域的跨界管理。

(六)管理机制评估

信息机制。充分、全面、完整的水环境信息是水环境保护工作科学决策与管理的基础。官厅水库流域水环境保护规划的信息主要包括水生态信息、水环境质量信息、水污染物排放信息、监测信息等。但在目前的官厅水库流域水环境保护规划信息方面存在着广泛的信息供给不足、信息不对称和供给成本高等特点。如环境管理部门只公布了水质类别数据而具体的水质数据、污染物排放数据、监测频率等数据几乎没有公开、共享程度低。同时地方政府关于规划编制和实施的信息公开也普遍不足公众难以参与其中这必然不利于规划的科学决策。资金机制。根据前文分析点源污染仍然是流域水质不达标的主要成因因此工业企业应当按照污染者付费原则支付全部成本不应该享受国家财政补贴。但从规划资金安排来看每年都有大量资金被补贴用于工业企业的污染治理设施这是对污染者付费原则的违背。同时当地政府污水排污费返还的做法也是不合逻辑的工业企业之所以缴纳污水排污费正是因为自身治理能力不足且污水排污费收费标准过低没有起到行为激励的作用因此工业企业纷纷选择缴纳污水排污费。此时此时如果选择将排污费返还给不具有治理能力的企业更是对污染者付费原则的违背。再者根据笔者对流域污水处理厂的调研可知当地工业企业1.45/t的污水处理费远低于污水处理厂处理污水的治理成本2.6/t这说明对工业企业征收的污水处理费未能包含全部治理成本社会在为工业企业排污埋单。

三、讨论

文中从公共政策视角采用环境政策评估的一般模式对官厅水库流域水环境保护规划进行了初步评估得到了一些有价值的启示。水环境保护规划必须要能够统筹水量、水质、水生态任何单一要素或者分割管理都不能使得官厅水库作为北京市饮用水源地的目标得以实现。作为饮用水源地必须要有足够的水量和良好的水质按照我国现行的水环境管理模式官厅水库即使能够实现水质目标但只有8000m的蓄水量也无法满足北京市饮用水数量上的要求同时也会使得张家口水污染治理的成本极高。

水环境保护规划是一种公共政策是流域内资源分配的决策本质属性是解决流域内不同利益相关者之间的政治权利博弈和技术、资源等信息不对称的平台。制度是约束人行为的规则体系水环境保护规划需要制度保障需要上升到法律层面才能更加有效。遗憾的是国内学术界对水环境保护规划的研究主要关注过程和技术没有体现其公共政策和管理属性。建议出台《水环境保护规划法》使水环境保护规划上升到法律的高度体现其公共政策属性及命令控制型政策的确定性、强制性和权威性。从法律层面统筹水质、水量和水生态等与水环境保护相关的所有要素统领总量控制、排放标准等相关政策手段为我国经济社会发展和水环境管理划定红线。

四、结论

官厅水库流域城市化率不高经济比较落后人均地区生产总值在河北省处于中下游水平有较强的发展冲动采用目标-现状对比法将官厅水库水质水量现状和《规划》目标直接进行对比结果表明官厅水库作为北京市饮用水源地功能的规划目标根本没有实现水质、水量距离规划目标均有较大差距根据官方公布数据得到初步评估结果:流域内非点源污染严重且工业污染物排放控制效果显著无论是减排量还是工业废水达标排放率均实现了规划目标。但根据入库八号桥断面主要污染物的通量数据显示13年来主要污染物通量并没有呈逐渐递减的规律且点源污染仍然是水质不达标的主要原因。

对流域水环境保护规划存在的主要问题进行了分析。现有的政策框架体系缺乏法律效力导致其对地方水环境保护和水资源开发利用的约束力极其有限以行政区域为控制单元来进行总量指标的分配难以满足和实现流域内河流水质的目标要求点源水污染物排放标准没有与水质达标直接联接缺乏基于水质的排放标准流域内各水环境功能区水质目标不协调河流和湖库水质标准中总磷浓度限值也存在不协调由官厅水库管理处负责管理的流域管理体制根本无力承担横跨四地的流域跨界管理工业企业没有按照污染者付费原则支付全成本政府和社会在为工业企业排污埋单。


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